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1、国际货币基金组织（IMF）：气候政策与经济复苏（上）2010-4-7执行摘要：关于京都议定书后继协议的谈判已进入关键阶段，就在全世界都在寻求怎样从数十年来最严重的经济危机中复苏并找到经济可持续发展的新动力之时，各国的气候政策也正在成型。本文对这些政策带来的挑战进行了思考：怎样在摆脱这场危机的同时找到一种有效的办法来应对气候变化呢？文章认为：l 经济危机并没有改变基本的气候挑战，也不会改变应对气候挑战的正确方法。甚至导致世界产出持久下降的严重的经济衰退对适当的减排目标只产生了有限的影响。l 危机应该不会分散解决外部性（Externality，是气候挑战的核心）问题的努力，它要求公司和家庭应当为自
2、己排放的温室气体所造成的社会损失付费（通过碳价）。l 谨慎地向激进的碳价制度转变不能阻碍经济复苏（通过碳税或可交易的排放许可方式）。l 更严格的碳价制度将为恢复因经济危机而受损的财政状况做出巨大而有效的贡献。l 要实现这样的碳价制度要求决策者顶住超额补偿生产者（给生产者免费发放碳排放许可）的政治压力。l 虽然碳价制度（carbon pricing）非常重要，但短期内“绿色”刺激措施在维持总需求和就业上仍然发挥有益的作用。l 为了纠正市场失灵（包括在技术发展方面）并减轻气候变化带来的不利影响（特别是对最弱势的群体的影响），很可能需要在长期内增加与气候相关的财政支出。l 支出政策不应取代更有效的碳
3、价政策特别是考虑到许多国家现在正面临着严峻的财政挑战。简介当前关于气候政策的争论发生在各国努力从经济危机中复苏和应对财政挑战的背景之下。关于京都议定书后继协议的谈判（定于2009年12月结束）和各国气候政策的改革正进入白热化阶段。与此同时，世界各国正在寻求经济可持续发展的新动力，以及在很多情况下，寻求应对严重的财政压力的方法，而经济危机及危机的应对措施加重了这种财政压力。本文对这两种挑战间的相互关系进行了思考。经济复苏遭遇的挑战会怎样影响气候政策？对气候变化的关切又会怎样反映在中短期的宏观经济和财政政策中呢？第二节讨论了危机和衰退对碳排放定价目标和政策的影响。第三节探讨了与气候相关的支出项目在
4、财政刺激计划及长期中的作用。第四节是结论。 碳排放定价政策与经济复苏A 宏观经济疲软过程中的气候目标虽然危机降低了温室气体排放量，而且危机引发排放量下降的趋势可能会持续一段时间，但危机对累积的温室气体存量的影响很温和。国际能源署（IEA，2009）预测，全球温室气体排放量在经历了过去几年的快速增加后可能在2009年下降超过2.5个百分点。不过，气候变化带来的损失主要来自累积的温室气体存量而不是新增的流量。而存量温室气体的规模以及非常缓慢的下降速度意味着，即使大幅减少排放的温室气体流量，其对存量的影响也非常有限。例如，即使全球温室气体排放量连续两年下降百分之十，它也可能仅使温室气体存量大约下降0
5、.1%。当前的经济危机对产出可能产生持久的影响（因为周期性失业工人丧失了市场联系），最终会导致碳排放量下降。不过即使长久地减排10%的流量虽然在非常遥远的未来能最终使呈稳态的温室气体存量降低10%到2040年，全球温室气体存量可能仅下降2%。与科学和经济学分析所表明的必须削减的巨大排放量相比，2%的存量温室气体减排量很小。因此，提高公司和家庭排放温室气体的成本解决气候变化的外部性问题的核心仍然是重点，令人满意的长期减排目标并没有下降。市场失灵是引发气候问题的主要原因，市场失灵的基本性质和强度毕竟，污染制造者不用承担排放的全部成本不会受到经济不景气的影响。当前的减排努力被普遍认为不足以解决气候变
6、化导致的经济、社会和政治问题。例如，IEA（2009）预计：在当前的气候政策下，即便加上经济危机带来的减排效果，到2030年全球温室气体排放量将比现在高40%。因此，在未来数年内，出台更深、更广的国际碳（排放）定价制度是重中之重，发达国家在这一进程中应发挥主导作用，重新确认现有的减排承诺并积极寻求出台新的政策措施至关重要。B 引入碳价制度与走出经济衰退从某些重要方面来讲，最近在宏观经济上的变化为我们追求更宏伟的减排目标提供了基础。原因有二：第一，减排的边际成本大幅下降。例如，欧盟的排放交易体制（ETS）在2008年7月到2009年2月间的碳排放许可价格从每吨二氧化碳29欧元降低到8欧元（200
7、9年12月又回到13欧元/吨）。类似地，清洁发展机制（CDM）下的碳汇价格（credit prices）同期从每吨22欧元下降到8欧元（现在大概是12欧元/吨）。价格下降反映出对排放许可的需求在减少，因此私人减排的成本也会下降理论上说，这意味着应该承担更多的减排任务。当然我们估计，对排放许可需求的减少只是短期现象，因此对配额制度（与ETS类似，在排放许可交易体系中，有排放上限要求）做出微调或许是不明智的。这就意味着在减排成本降低的情况下，如果其它情况不变，减排目标应该更高而不是更低。更重要的是，相对低廉的能源价格为碳价改革提供了机会。虽然肯定会有反对意见，但暂时的低原油和其他能源价格应当会增加
8、出台更加严格的碳价制度的政治坚定性。特别是在燃料价格受到控制的国家，他们可能会找到一个价格相对适中的最恰当的时期来锁定自动定价机制（包含适度的环保税元素）例如在巴基斯坦发生的情况一样。然而，与此相反的是，缓慢而脆弱的经济复苏的可能性使人们有正当理由对提高碳价保持谨慎。我们有充足的理由相信，如果碳价制度设计良好并能在更大范围内执行的话，那么在长期内增加的经济成本将会相当有限，而到那时经济将能得到充分的调整。不过，最优的碳价政策的最大特征假设了经济在其它方面都运行良好，目前当然不是这种情况劳动力市场的低迷和其它扭曲都标志着经济形势仍然不佳。这些扭曲进一步恶化的风险意味着，正确的碳价水平可能会不同于
9、通常认知的最佳水平。在经济衰退中碳价的大幅、意外上升可能会通过如下方式恶化原有的扭曲：例如，碳价上升会给生产成本和家庭收入带来不利影响，从而使复苏和就业（从某种程度上讲，劳动力投入和能源投入是互补的）的前景更加黯淡。这种观点认为，改善劳动力市场形势的最好方式是通过直接解除影响就业决策的扭曲因素，而不是通过下调碳价来进一步引入扭曲。然而，逐渐向更激进的碳价制度迈进的理由很充分即提前公布碳价以便公司和家庭做出相应的调整以至于向完全反映潜在的社会成本的碳价制度过渡更容易。不过，当前的风险是大家过于谨慎。各国对复苏的本能关注可能会削弱建立可信的未来碳价制度的承诺的前景，而这对引导能源市场长期资金的有效
10、投资至关重要。它还可能会加强工业集团的游说能力强调更激进的气候政策可能使这些工业企业受到竞争力风险的影响即便如此，有很多证据显示，这些风险对所有的企业都非常有限，但对为数不多的能源密集型贸易行业影响巨大。因此当前和预期的补偿水平在很多情况下可能有些过度（在C节中讨论）。例如，在欧盟关于气候和能源方案的磋商中，人们已经看到，提议给工业生产商的免费排放许可数量大幅增加。未来非常需要可信的激进的碳价制度，虽然它可能很难实现。在困难的时候表现出愿意对气候目标妥协的迹象对将来可能没有什么好处。虽然开始可能会遭遇一些利益集团的反对，但如果这些制度是长期合理的话，那么拍卖排放权可能会最终形成一个保护自身价值
11、的游说集团。也许更加根本的是，考虑到未来面临的财政挑战，通过减少使用更具扭曲和毁坏性的税收工具，并帮助维持主要的公共服务，拍卖许可证或征收碳税有助于为公共服务融资其带来的好处就能在政府内外赢得很多支持者。C 碳价制度与改善公共财政经济危机以及应对危机的政策使很多国家对未来的财政挑战准备不足。许多国家的财政状况被严重削弱了：20国集团中的发达国家在2008-09年财政收支占GDP的比例平均减少6%。更为紧迫的是，在许多情况下，这使得为未来有关养老和健康方面的支出融资面临挑战：IMF（2009c）预计，由于人口老龄化，未来增加的相关财政支出的净现值是应对此次金融危机的财政成本的10倍。虽然需要在财
12、政支出方面进行重大调整，但许多情况下，也将不得不大幅增税在发达国家税收占GDP的比平均要上升约三个百分点。更高效的碳排放制度可为恢复财政状况做出重大贡献。例如，据估计，美国目前草拟的关于碳排放交易制度的法律提案可以在2011-19年间增加税收8700亿美元，这大约相当于累计财政赤字的15%，全部企业所得税的四分之一强，或是累计GDP的约0.5%。由于能够纠正资源错配，碳税比起其它税种（比如企业所得税和社会对低收入工人的补助）较少扭曲市场。只靠碳价制度当然不能解决未来的财政问题，但它可以为此做出重大贡献。大多数的潜在碳税收入是可以预知的，但碳价制度(把碳排放许可免费授予给企业，通过这种方式来反映
13、企业当前的碳排放量)的潜在效能却受到怀疑。祖父条款(grandfathering, 指的是这样一种规定：某些人或者某些实体已经按照过去的规定从事一些活动，新的法规可以免除这些人或者这些实体的义务，不受新法律法规的约束，继续依照原有的规定办事。)本身不会降低减排的动力，因为出售排放许可的可能性为污染行为创造了机会成本。不过，如果不拍卖碳排放许可，那么潜在的税收收入将损失很大：在美国新近起草的气候法案中设想的祖父条款可能会使8700亿美元的碳税收入中的7000亿损失掉。另外，未来的排放许可也将不受新制度限制的预期降低了向更清洁技术和程序转变的激励。因为现在排放得越多，将来就可能获得更多的免费排放许
14、可。欧盟委员会(2008a)预计，拍卖碳排放许可，而不是实行祖父条款，在2020年将减少气候和能源计划的财政支出成本约30%。当前给部分企业免费发放碳排放许可的水平可能给部分企业带来暴利，但对保护消费者或解决竞争力担忧问题没有帮助。当真实的碳税收入不可预见时，为了补偿投资损失，部分最初的祖父条款可能是合理的。然而随着对气候问题讨论的逐渐普及，这种顾虑就被消除了。当前和未来的给部分企业免费发放碳排放许可的水平很可能为企业带来暴利。因为使用而不是销售排放许可的机会成本意味着，免费获得碳排放许可的公司有动力替换掉耗碳的工艺以及提高产品价格。他们可能还会从其他行业的增长中获益：例如，很多公用设施企业在
15、可再生能源领域有直接的商业利益。Burtraw和Palmer（2008）预计，授予6%的免费碳排放权就足以弥补发电企业由此产生的损失（尽管其他研究得出的数据要高一些，大约为25%到30%）。从另一方面看，免费发放碳排放许可本身对帮助消费者免受能源密集商品价格上涨的影响没有什么作用：即便公司已经免费获得了碳排放许可，但追求利润最大化的他们仍然会提高自己产品的价格来覆盖碳排放许可的机会成本。对于那些最贫困的消费者，定向补偿可能是可取的方法，当然这也就会减少净税收收入。祖父条款至多只是一个管理出口企业竞争力风险的粗放手段，因为隐性的补贴并不是针对出口企业的，它无法抵消那些对温室气体排放定价过低的国家
16、带来的竞争力冲击。因此，向完全拍卖碳排放权的制度过渡变得非常重要。在那些大量存在祖父条款（这里指的是大量免费提供碳排放许可）在政治上不可避免的国家，政策制定者至少在初期就应该承诺逐步废除现行祖父条款。欧盟的计划如下：电力行业以外受监管的公司80%的碳排放许可在2013年前不受新法律规定的约束，到2020年前这一比例下降到30%。不过，欧盟以及来自美国和澳大利亚正在进行的立法进程的经验凸显了限制祖父条款在政治上很困难。在国际碳价制度尚不完善的情况下，这对能源密集型的出口行业至关重要。然而，通过定向补贴来解决合理的关切要比普遍的补贴好得多：可能的贸易措施将在下文进行讨论。在任何情况下，特许权（grandfathered rights）的价值都应当被量化并作为税收支出反映在报表
