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1、村财民理乡代管是解决农村财务监管难题的治本之策农村财务管理问题一直是影响农村稳定的焦点和阻碍农村经济发展的难点。2003年，宝鸡市按照中央和我省反腐败抓源头工作的要求，在上半年试点的基础上，下半年在全市农村全面推行了“村财民理乡代管”的农村财务制度改革。近期，我们对各县区开展此项工作情况进行了调查。 一、 农村财务管理的现状 近年来，农村财务管理混乱的状况比较普遍。一是村组帐务片片帐、兜兜帐、卷卷帐现象严重，换人交帐，难以查清楚，集体资金流失严重。二是村组债务持续增加。据扶风县调查，截至2001年底，全县村组债权3996.54万元，债务8301.98万元，净债务4305.44万元，农民人均负债
2、100元以上。三是由财务问题引发的群体性上访有增无减。基层反映每年有三分之二的群体性上访都是因农村财务问题引起的。四是由此而引起的“村官”腐败问题严重。由于村组财务管理失范，监督无法进行，给不少村干部以可趁之机。2003年，因贪污、挪用、私分、挥霍集体资金被纪检监察机关查处的“村官”38人。调查发现，出现这些问题的原因：一是农村财务制度不健全。村组干部高度集权，随意性大。村组帐务不公开，群众无法监督。有的干部花钱无所顾忌，公事私事都报销，个别干部趁机贪污侵占集体资产，中饱私囊，造成村组收不抵支，债台高筑，群众对此意见很大，经常上访。二是财务管理不规范。一任干部一包帐，互不交接。有的村组干部自己
3、计帐，有的甚至常年不计帐，不结算。“白条子”进帐比较普遍。无经手人、无证明人、无审批人的“三无”票据司空见惯。呆帐、坏帐、错帐问题突出。非生产性开支过大。三是村组会计业务素质差、专业知识匮乏，有的甚至不懂业务、不会计帐。村组会计更换频繁，往往是一任干部一任会计。农业部门反映每年都有培训不完的村组会计。村组财务混乱给村级班子建设、村组集体资产管理和村组经济发展、农村稳定都带来了许多不良影响。一是造成群众对村组干部不信任，基层干群关系紧张，影响农村社会稳定。二是造成大量村级集体资产流失，集体经济逐步被掏空，债务不断增加，给农民造成了极大的经济负担。三是直接影响村级组织的建设和完善，伤及基层政权建设
4、。农村财务问题成了群众关心的热点、村组干部的污点、农村矛盾的焦点、基层稳定的难点和阻碍农村经济发展的制约点。高度集权的村级财务管理制度作为计划经济时代的产物，已经不能适应农村经济社会发展的新要求，改革现行农村财务管理体制势在必行。 二、 农村财务制度改革的主要做法 日益紧迫的农村财务问题引起了各县区的普遍重视，麟游县从实践“三个代表”重要思想、维护群众利益、保护基层干部、维护农村稳定的高度率先在九成宫镇进行了农村财务管理体制改革。2001年初，他们派出工作组，查清问题，摸清家底，发现农村财务混乱的主要症结是：基层政府对村组财务疏于监督、村组干部财务权限过于集中且缺乏有效监督、村组财务制度不健全
5、、运作不规范。为此，他们对村组财务管理制度进行了体制性改革，在乡镇成立“农村财务服务中心”，对村组财务实行“村财民理乡代管”，取得了明显成效。2002年，先后有麟游县、扶风县、岐山县、陇县等县区全面推行了“村财民理乡代管”的管理体制。2003年4月，市财政局、市监察局在扶风县召开现场会，总结推广扶风县推行乡村财务集中核算的经验，要求各县区上半年试点，下半年全面推开。到目前为止，全市已有8个县区全面推行，3个县区正在试点，全市135个乡镇已有106个推行“村财民理乡代管”体制，占总数的78.5。“村财民理乡代管”体制，是在坚持村级集体资金所有权、使用权、村民民主理财制度三不变的原则下，在乡镇设立
6、“农村财务服务中心”，由乡镇专业人员对村组财务进行记帐、报帐、结算等会计服务，通过实施群众监督和会计监督，保证农村财务的真实性和规范化。其改革的核心是整合监督资源，实现民主自治和会计监督相结合的双层管理体制。为了保证服务措施的到位，在改革过程中，注意了三个方面的问题： 一是在制度设计上，注重用制度规范程序，明确职责，约束行为。 县区结合实际，建立了农村财务管理办法，明确了村组财务纳管范围、财务服务中心职责和村组职责，建立健全了现金管理制度、报帐制度、会计档案管理制度、服务中心工作人员职责等管理制度，构建了会计服务中心的基本框架。在软件建设上，先后制定了规范的财务管理制度、备用金制度，统一了收费
7、票据、银行帐户、记帐方式和帐薄设置，规定了报帐时间、财务公布样表和财务公布日，保证了会计管理的规范运行。在日常审核中，服务中心严格把关，每项支出须由村委会主任签字，村民理财小组审核，服务中心对其合法性、规范性复核后报销。服务中心对不符合规范和财经纪律的单据可拒付，填写拒付理由单后退回。服务中心在审核中，只对原始票据要素不全、非应税发票、单据没有经办人签名和注明用途、未经村委会主任及理财小组审核、违反财务制度开支标准的票据进行审核，并不干预和替代村组行使资金的审核权。为了从制度上保证监督措施的落实到位，服务中心按月向村组提供财务公开表，并在乡镇政府和村务公开栏进行公布，接受政府和群众的监督。有的
8、地方还规定，对不按要求公开财务表的，年终按比例扣发村组报帐员的报酬。 二是在运作程序上，坚持积极稳妥的原则，先试点、再推行，成熟一个代管一个 。农村财务问题由来已久，加之各村情况不一，一夜之间全面推行并不现实。为了保证质量，县区在推行过程中，成立了领导小组，制定了工作方案，抽调熟悉农村工作的同志深入各个村组开展工作。首先对村组帐务进行了清理，摸清家底。其次，指导村组按照程序对财务监管问题进行书面委托。再次，严格财务移交和新帐设置，保证代管后不留后患。 三是在服务效果上，本着减轻群众负担和便民、利民的原则，取消村组会计，服务中心实行干部兼职。 为了巩固税费改革成果，减轻基层负担，县区服务中心依托
9、乡镇财政所或农经站，只设机构，不再增加编制，服务中心工作人员一律兼职。村组取消会计岗位，实行报帐员制度，报帐员一般由村组干部兼任。帐务设置等费用由乡镇自行解决，不得向村组摊派。为了顺利推行此项改革，服务中心计帐结算不收取任何费用。有些县区，为方便村组干部报帐需要，改村组干部来乡镇报帐为财务人员定期下乡上门服务，转变了服务态度，改善了干群关系。三、 初步成效 村组财务制度的改革得到了农民群众的普遍好评，得到了基层干部的普遍认可。基层反映，新的财务制度取得了明显成效： 一是有效解决了村组帐务无人监督，信息失真，管理混乱的问题，健全了财务管理制度，规范了村组财务管理。 由专业人员对村级财务进行统一管
10、理，杜绝了因会计的变换而造成帐目不衔接、不移交甚至不计帐的混乱现象。村级帐务的规范管理赢得了群众的信任和支持。 二是加强了村组集体资产管理。 实施改革中，通过对村组的债权债务的清理，明晰了集体资产，加强了非生产性支出的控制，有效遏制了村组债务不断攀升的局面，促进了农村经济发展。扶风县杏林镇张召村2002年12月实行集中核算后至2003年12月，村上开支由上年同期4.7万元下降为2.9万元，降低30%。 三是强化了民主理财意识，遏制了村组干部腐败，密切了干群关系。 实行真实的财务公开制度，把村干部、村委会的财务管理置于群众的监督之下，做到了还干部清白，给群众明白。 四是减轻了农民负担，维护了社会
11、稳定。 扶风县推行财务制度改革以来，精简村组干部1103人，每年可减少支出260万元。麟游县农村财务服务中心年拒付不合理开支4万余元，全县村组财务支出较上年同期减少40.7%，其中，招待费下降57.3%。因农村财务问题引发的群体性上访基本杜绝。 四、 存在问题农村财务制度改革是一项全新的管理模式，加之农村长期积累的矛盾和问题较为复杂，运行中还存在一些困难和问题： 一是认识上有差异。 一些县乡干部认为乡镇代管违反村民自治原则，思想上顾虑重重，工作上打不开局面；有些村组干部对此改革有抵触情绪，工作上不积极配合；有的乡镇干部认为这是村组自己的事，乡镇不应该直接管理。 二是运作上欠规范。 一些乡镇监督
12、管理上有越位现象，乡镇领导直接控制村组支出，个别支出不经村组同意直接下帐。多数村组收入纳管不到位，不少应纳管的收入体外循环，出现“帐外帐”等新旧体制双轨运行的局面。报帐程序复杂，报帐时间过于集中，一张单据要四五个环节的签字，一个人不到就报不了帐，群众反映不方便。清理财务后，财务遗留问题、债权债务问题没有得到有效解决，直接影响改革继续推进和工作效果。 三是制度上不完善。 民主理财制度作用发挥不够，在引导群众的广泛参与监督上，缺乏制度支撑。服务中心会计、中心主任、乡镇领导的工作职责还不够细化，没有制度予以保障。对乡镇领导、中心主任的监督和纪律要求没有建立起来，直接影响村组对财务自主支配权的落实。
13、四是工作上不平衡。 有些县区在全县已全面推行，并实行了微机管理，很规范。有的还在进行试点，个别县区还没有实际运作。一些村级集体资产较好的村组还没有实行代管。 五、 今后工作应注意的几个问题 当前，各县区都在把推行村财乡代管监督体制作为减轻农民负担、推进村级民主建设、加强村级廉政建设、维护农村稳定的重大举措积极对待，认真实施。为使此项改革取得预期效果，在今后工作中应注意以下几个问题：（一）推行村财乡代管与相关法律法规并不抵触。 村民委员会组织法明确了村民自治的原则，对村组财务问题并未作明确规定。农业法、陕西省农村集体资产管理条例规定：农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，对其所有的集体资产依
14、法享有管理权，村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，村、组没有成立农村集体经济组织的，由村民委员会、村民小组行使农村集体资产的经营管理权。我市绝大多数村组没有成立农村集体经济组织，因此，多数村由村民委员会、村民小组代行农村集体资产的管理权。从这些法律法规来看，推行村财乡代管与这些法律法规并不冲突。为了保证改革的顺利进行，有必要组织相关人员学习这些法律法规，统一思想认识。并指导村组按照程序要求完善财务委托这一环节，使改革能得到广大农民群众的积极支持和拥护。（二）服务中心的监督行为要规范，要通过制度建设把村组对财务的支配权落到实处。 按照制度设计，服务中心的职责是服务和会计监
15、督，其主要工作是代村组理财，为其合法性、规范性进行会计把关，以实现村组资金的合理使用，并没有支配、约束、管理村组财务的职责要求。乡镇领导、服务中心领导要强化服务意识，规范监督行为，在服务中不能颠倒主次，越位、错位。服务中心要改革内部管理，改善服务态度，强化服务措施，教育村组干部树立按程序理财，按规定使用资金的意识，引导村组干部树立主人意识，积极组织收入，规范支配支出，稳妥化解不良债务。有关方面要健全制度，防止乡镇平调、挪用村组资金。（三）加强民主理财建设，把培养村组干部民主理财意识作为重点。 有专家指出：村财民理乡代管的双层监督机制只是在村民理财能力不足和村级财务管理体制不健全的情况下的过渡性措施。村级财务的管理最终还是要通过村民自治自己管理。因此，当前最重要的是加强村民的理财意识和理财能力，加强村民监督机制。民政、农业等部门要加强村民自治制度的指导、监督，引导村民和村组干部完善民主管理制度，巩固改革成果，防止流于形式。（四）高度重视、积极稳妥的化解村组不良债务，解决遗留问题。化解不良债务，解决遗留问题并非农村财务制度改革的主要工作，但由于村组财务问题的长期性、复杂性，使之成为影响农村稳定、危及基层政权建设的主要诱因。因此，服务中心要发挥财务监督服务的便利条件，与村组积极协商，支持、引导村组按照国家有关规定，积极稳妥的化解村组不良债务，解决遗留问题，维护农村稳定。
