行政管理第2章 行政职能

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1、,第二章 行政职能,北京大学政府管理学院 周志忍,第一节 行政职能概说 第二节 政府职能演进的历史轨迹 第三节 政府职能定位的基本理论 第四节 中国政府的职能转变,本章内容结构,第一节 行政职能概说,政府职能：政府应承担的责任和义务，不论什么角度界定，涉及一个简单的问题：政府该做什么，不该做什么？该管什么，不该管什么？ 政府职能与行政职能：立法职能 + 行政职能 +司法职能 = 政府职能（国家职能） 行政职能=政府职能：原因第一，着眼点在政府该履行哪些职责，而非履行职责的具体方式；第二，我国官方谈行政管理体制改革时，政府职能转变是核心内容之一，这里的政府职能等同于行政职能,一、政府职能与行政职

2、能,职能分类：活动性质看，可分为维护、保卫、辅助、管制、服务、发展等；从作用领域看，可分政治、经济、社会、文化等职能类别 职能结构：职能构成要素、各要素在职能体系中的相对地位，就是政府的职能结构。“相对地位”衡量尺度有财政资源在不同职能领域的配置，机构、人员分布等 职能的变与不变：类型上看基本不变，变化的是总量和结构；就结构的变化而言，高度稳定的有国防、社会治安、应急管理等，变化最大的是经济管理和社会服务职能,二、政府职能的分类与结构,简单问题最重要：西方格言 do the right thing 与 do the thing right。政府缺位是逃避责任和失职；政府越位出力不讨好，甚至事与

3、愿违。此外，职能结构反映政府性质和施政理念，一个国家的财政资源没有向公共服务倾斜，就很难说它是服务型政府，具有现代服务理念 简单的事情最复杂：职能取决于环境，包括空间、时间两个维度。空间，受政治体制、文化等影响，不同国家政府的职能有所不同；时间看，在经济、社会发展的不同阶段，同一国家的政府职能也有很大的不同。科学政府职能定位是一门大学问，需要大智慧,三、政府职能定位的重要性,第二节 政府职能演进的历史轨迹：以西方发达国家为主，按照几个重要阶段描述职能结构变化历程，侧重变化背景特别是理论依据。目的不仅了解历史发展脉络，还包括支撑演变的理论和逻辑。知其然，知其所以然 第三节 政府职能定位的基本理论

4、：在了解职能演进历史轨迹的基础上，本节进行理论总结和归纳。历史轨迹讲的理论分在不同时间段，属于支撑某一特定变革的理论。这里讲的理论超越时空，把人类摸索形成的相关理论综合起来，指导政府职能的合理定位 第四节 中国政府的职能转变,四、本章讲授内容说明,第二节 政府职能演进的历史轨迹,（一）守夜人政府的职能 概念澄清：守夜人政府也叫最低限度政府，着眼点是政府职责的多与少，政府干预范围的大与小，不设涉及政府的性质。在西方，从现代民族国家的形成一直到1930年代，都可以视为最低限度政府。 职能特征：一是职能总量比较小，二是经济管理和社会服务职能地位相对很低，特别是经济领域的自由放任和无为而治。干预范围有

5、限决定政府本身规模很小，如财政支出占GDP的比重 背后原因：一对政府的恐惧，“政府是必要的祸害”；二对市场的理论认识（古典经济自由主义），“管得最少的政府就是最好的政府”,一、“守夜人”政府（1930年代以前）,1. 亚当斯密的“无形之手”理论 理性经济人假设：人的本性是利己的，追求自我利益是人的行为动机（自利VS自私）。所谓理性就是会进行理性计算。这是经济分析的基本前提（稀缺性 VS 欲望-选择-优化配置） 利益实现机制：分工社会中个人如何实现自深利益？通过自愿的互惠性的交易行为。这就是市场机制。 利己行为的社会后果：竞争条件下，自发的交易行为会引导资源流动，不仅使个人的利益得到满足，而且能

6、把个人对利益的追求引向社会福利的增进,（二）对市场作用的理论认识,我们能享受可口的晚餐，并非由于肉摊主、酒贩或面包师的仁慈善意，而是由于这些人对自身利益的关心。我们求助的不是他们的良心，而是他们的自利之心。 每个人都力图应用他的资本，来使其生产品能得到最大的价值。一般地说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利有多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标绝不是他主观追求的东西。由于追逐他自己的利益，他经常促进了社会利益，其效果比他主观想促进社会利益时所得到的效果还大。 亚当斯密：国富论1776年,2. 马歇尔

7、的局部均衡理论（英国） 针对问题：无形之手理论虽然第一次对市场的作用做了阐释，但还比较粗糙，没有仔细分析看不见的手是什么，到底怎样起作用 均衡的形成过程：某特定产品为例。供过于求 价格下跌 生产者利润减少 某些退出 产量减少 价格会上升。供不应求，逆向过程。不论经历那个过程，最后供给和需求会趋于平衡 理论贡献：无形之手即供求关系和价格之间的耦合；图表数理分析显得精致，开创了经济学研究方法的先河,（二）对市场作用的理论认识,3. 瓦尔拉斯一般均衡理论（法国经济学家） 针对问题：局部均衡即某一特定产品的均衡，但社会产品成千上万，市场调节是否会达到所有商品的总体供需均衡，局部均衡理论没有回答 一般均

8、衡理论：建立三个联立方程组求解，计算复杂但结论简单：市场机制自行调节，可以实现社会商品的一般均衡，即绝大多数商品会达到供求基本平衡 假如生产DVD机比旅游鞋利润丰厚，意味着DVD售价高于成本较多，新投资者会加入生产DVD的行列，供给量增加，DVD价格会走低,（二）对市场作用的理论认识,4. 萨伊定律（法国经济学家） 针对问题：1825年英国开始出现周期性经济危机，人们对市场和古典经济自由主义理论产生怀疑 核心命题：“供给自行创造需求”一个商品的卖主同时也就是另一商品的买主，一种产品的生产必然为其他产品开辟销路 逻辑结论：市场自行调节，可能在国民经济的个别部门出现供求失调，不可能出现普遍的过剩危

9、机。小毛病无大碍，市场自行运作不会出现大规模的经济危机,（二）对市场作用的理论认识,5. 无形之手理论的政策寓意 市场万能：市场神奇的上帝之手，具有自我调节、自我完善的能力，不仅使个人的利益得到满足，而且能把个人对私利的追求引向社会福利的增进，实现社会资源的最优配置 最低限度政府：政府在经济领域应该采取自由放任、无为而治的方针，其角色就是“守夜人” 守夜人政府的职能：（1）国家主权和本国安全；（2）社会秩序和安全；（3）公共设施和公共工程。后来增加了社会救助，但反对政府干预市场的立场没有改变,（二）对市场作用的理论认识,（一）扩张的背景 1929-33年大危机：波及面广、危机严重、持续时间长。

10、工业生产下迭近一半，退到1908-09年的水平；国民收入下降一半；企业破产率接近60 %；失业率30-50% 市场神话破灭：理论使人们相信市场完美无缺，为什么会出现大危机。（迄今存在争论，一些人认为大危机是政府政策造成的） 实践中的变化：美国 “罗斯福新政”，出台节约法、紧急银行法、农业法、失业救济法、工业复兴法、以工代赈法、社会保障法等，强化政府对经济活动的干预,二、政府职能的扩张（30-70年代）,（二）凯恩斯主义 有效需求不足理论：三大心理规律导致有效需求不足经常出现，到一定程度会导致经济危机 政府干预：市场有失灵的内在风险，政府应干预市场 干预手段：货币和财政政策。有效需求不足时，生产

11、减少，资源闲置，失业上升，对策是增加政府支出，减税，增加货币供应量，刺激需求使经济走出萧条；有效需求过盛时，逆向过程。相机抉择的宏观经济政策“热的时候泼冷水，冷的时候加把柴，逆水行舟，熨平波动”,二、政府职能的扩张,（三）职能扩张主要领域 宏观调控：凯恩斯所主张的一套政策 微观管制：管制也叫规制，接近我们的市场监管，属政府微观职能。管制急剧膨胀最初表现在经济管制，如市场准入、价格管制等，后来偏重社会管制，如环保、产品质量安全、劳工权益保护、消费者权益保护等 社会职能：社会保障、公共卫生、社会福利等。从40年代中期开始，西方国家建设人民资本主义和福利国家的努力，政府的社会职能大幅度扩张 扩张标志

12、：财政支出占GDP的比重，1930年代以前不到10%，70年代末平均50%左右,二、政府职能的扩张,（一）政府退却的背景 滞胀的出现：1969 年出现。凯恩斯的政策通俗说是压一头，失业率高意味着经济萧条，用积极的财政政策；通胀率过高是经济过热，用紧缩政策。两个坏事同时出现，凯恩斯没解 政府神化的破灭：凯恩斯的宏观干预政策及其效果导致某种政府神化市场失灵，政府出面就会药到病除。滞胀打破了政府神化，人们开始关注政府失灵 撒切尔、里根的改革：撒切尔：政府没有通向未来的特别热线，改革就是实现政府战线的全方位退却。里根：政府并不能解决问题，政府本身才是问题。,三、市场化与政府退却（1980年代至今）,（

13、二）政府退却的表现 市场化与社会化：国企从竞争性领域撤退（私有化）；放松对市场的管制；社会职能的压缩等。这些将在行政改革一章详细讨论。 理论气候的变化：斯蒂格里茨比喻，两个乐手比赛皇帝作裁判，他只听了第一个乐手的演奏后感到不满，就将奖杯授予第二个乐手。市场失灵就应该政府管，其逻辑和糊涂皇帝一样，第二个乐手可能更差。经济学界出现的新货币主义、供给学派、理性预期学派、产权学派、新制度主义学派，都表现出向自由市场制度的复归 这些主要涉及政府的经济职能，对政府失灵最系统的理论解释，当属公共选择理论,三、市场化与政府退却,（三）公共选择理论 理论前提：理性经济人假设从经济领域扩展应用到政治领域 主观原因

14、：官员追求权力最大化、预算最大化和部门利益，会有意选择错误政策，如为连任而人为制造通货膨胀和经济泡沫 客观原因：客观世界高度复杂，政府难以把握其规律，结果可能好心办坏事。此外，政府干预效果有限也是客观规律 公共选择机制局限性：操纵舆论和信息（布什打伊拉克，陈水扁枪击事件更绝）操纵程序，决定投票结果,三、市场化与政府退却,（四）政府退却的结果 政府模式的转型：传统政府模式的特征对政府公益精神和能力深信不疑，公共服务的垄断、集中管理和政府直接生产，排斥市场主体、市场价值和市场机制。新模式名称很多，“市场式政府”、“准市场模式”、“企业型政府” 政府变小了吗？可以用雷声大，雨点也不小，但地皮没湿透来

15、形容。 没湿透主要标志是，管的事少了，人少了，但政府支出占GDP的比重没有大的变化。究其原因，许多政府职责外包给市场主体来做，还有就是事情类别少了，但该管的事总量大幅增加，导致支出没有大幅降低,三、市场化与政府退却,第三节 政府职能定位的基本理论,（一）公共物品及其特性 公共物品：不通过直接交换可以消费的物品。公共物品与私人物品相对应，两者区别与物品的产权归属无关 特性（1）消费上的非竞争性：一个人使用不影响或者减损他人的使用。典型的非竞争性物品如国防、安全、空气质量改善等，你享受不影响我的享受，而且增加一个享受者成本几乎不会增加 特性（2）供给上的非排他性：排除某些人使用难以做到。有的技术不

16、可行，如环境质量提高、社会治安改善、国防安全。有的经济不可行，如航海灯塔、马路路灯等，排除他人经济上划不来,一、公共物品理论,一、公共物品理论,（二）物品的类型划分,（三）市场提供公共物品的局限 公共物品提供不足：公共物品的非排他特性易导致“搭便车”行为，消费产品但不支付生产成本。免费搭车结果是，生产者成本无法回收，无法盈利，私人业主不愿意提供，从而导致公共物品供给不足 低效率和社会福利损失：如建一个桥梁或隧道，企业以利润为目标，会利用局部垄断地位定高价，结果利用率低。这一方面是资源的浪费（低效率），另一方面就是社会福利的损失（公众没有充分享受便利和成本节省）,一、公共物品理论,（四）政府提供公共物品的优势 克服“搭便车”行为：统一获取资源，集中供给。主要手段是税收，先征税再提供物品，从而克服搭便车行为。逃税漏税，政府可以强制权力进行处罚，经济处罚甚至判刑 提升效率和社会福利：还以桥梁或隧道为例，政府用公共财政投资建设，可以选择免费通行。如果免费造成排队或拥挤，可按成本价收费，这会提高资源使用效率，同时增进社会福利。但有一个前提，政府必须