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1、政府权力运行的梗阻及矫治-学术研究论文政府权力运行的梗阻及矫治 方雷1龚睿2 内容摘要全面深化改革过程中，我国政府改革取得了一定的成效，但政府权力运行失范的现象依然存在。现实层面，政府权力运行失范导致政府行政能力下降，甚至在一定程度上引起了政府合法性危机；理论层面，学界对这一问题的研究由来已久，但缺乏系统性。规范政府权力运行应重新认识政府权力在授权机制、分权机制和限权机制方面存在的问题，并以制度化为核心构建良性的政府权力运行体系。 关键词政府权力授权分权限权 作 者l方雷，山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师、马克思主义学院副院长。（济南250100）2龚睿，中共中央党校政法部博士生。
2、（北京100091） 基金项目 国家社科基金重点项目“地方治理中党的权力实现方式创新研究”(14A22002) 自改革开放以来，我国先后进行了七次政府机构改革，行政管理体制不断完善。但是，政府职能转变不到位，政府部门间、科层间存在的权力重合，权力滥用等问题尚未得到根本解决，政府权力运行时常出现梗阻，甚至出现了诸如“证明你妈是你妈”等怪现象，这在一定程度上削弱了政府合法性基础。因此，继续深化行政体制改革，理顺政府权力运行机制成为我国深化政治体制改革的重点任务之一。本文拟从授权、分权和限权三个角度分析我国政府权力运行的梗阻问题，并给出相应的对策建议。 授权机制下政府权力来源失范 权力概念是政治分析
3、的中心，政府权力的来源是政府权力的基础，是解决政府权力运行梗阻的关键所在，要正确认识政府权力运行的问题首先要明确政府权力的来源。 从理论上讲，我国政府权力授权路径有两种：一是以人民主权理论为基础的民主授权；二是以单一制国家结构理论为基础的府际授权。具体而言，政府权力授权可以归纳为：人大、中国共产党对政府的授权，以及政府系统内部的府际授权。 人民主权论是当代政府理论的基础，不仅决定着政府权力的来源，同时也对政府分权和限权产生了重要的影响。公民身份理论是近代人民主权理论的前提，亚里士多德认为，平等的公民身份是个人参与政治生活的前提，在政治共同体中，以平等的公民身份为基础，公民都可能被选举为统治者，
4、政府的权力出自公民大会的授权。这一思想被近代政治思想家继承和发展，卢梭提出的人民主权论认为，人类在由自然社会进入到政治社会时，每个公民放弃各自的权利，将权利委托于政府，政府的权力完全来自于公民的委托。政府只不过是主权者的代表，“那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力”。 就我国而言，宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。因此，我国政府权力的本质来源为全体公民的民主授权。具体而言，通过民主授权，政府获得权力有两种路径：一是人民代表大会授权。经由选民选举组成各级人大，
5、再由人大代表选举产生政府，从而在形式上完成选民对政府的权力委托。人大的授权是维持政府权力运作的基础。二是作为执政党的中国共产党的领导是政府通过民主授权获得权力的又一路径。党的领导权是依据由人大产生的宪法和法律所获得的，各级政府是在党委的领导下开展工作，党的领导是我国政府获得和维持自身权力的重要基础。 单一制国家政府权力的获得还可以来自政府内部的授权和府际授权。府际授权以民主授权为基础，以宪法和法律为依据，通过具体程序成为政府获得权力的路径。就我国而言，一方面，政府部门内部授权是政府权力获得的有效途径之一。国务院是我国最高国家行政机关，在全国行政系统中居于最高的领导地位。国务院的权力结构采取了首
6、长负责制和委员会制相结合的制度。中央政府各部委的权力一定程度上来自根据法律所规定而由国务院全体会议或常务会议以及国务院总理所作的授权。另一方面，上级政府的授权是下级政府权力的重要来源。单一制国家地方政府的权力并非地方政府固有，而是部分地来自中央政府或上级政府的授权。中央政府在地方政府的组成、工作人员的任命以及职权范围方面有较大的权力。“拥有主权的高一级政府可以创设或解散地方政府。” 我国政府在授权机制上存在一定的问题，并造成政府权力运行过程中的失范问题。 第一，权力民授理念缺位是政府权力运行失范的根本原因。权力民授是政府获得权力的根本原则，但这一原则在当下政治系统中并未得到真正体现。一方面，从
7、理念上讲，由于传统政治文化，特别是“官本位”观念的影响，权力民授理念在部分政府公职人员中并未真正建立起来。另一方面，从制度建构上讲，人民代表大会制度虽然为我国政府权力的获得提供了制度支撑，但由于当下人大代表多采取间接选举产生，公民、人大、政府三者之间仅存在形式上的授权关系，权力民授理念在制度上未能得到真正贯彻，最终给政府权力运作带来潜在危机。 第二，授权方式的不完善是党政结构下政府权力运行失范的重要原因。执政党的领导是政府权力的重要来源。我国各级政府都在同级党委的领导下工作，党对政府的领导体现为一系列的授权关系。体现这种授权关系，要有一整套的体制、机制和程序。现实中，这种授权是通过人大来完成的
8、。但是由于人大会期有限，使得这种授权存在时效性差的问题。而且，政府过程中党委直接参与政府管理，越位现象突出，权力过分集中在党的手中，而党的权力又集中在党的高层，高层的权力又集中在少数领袖手中。这些导致党政关系不顺，最终使政府权力授权关系出现梗阻，政府权力运行失范。 第三，府际关系错位是科层结构下政府权力运行失范的直接原因。我国下级政府权力部分出自上级政府的让渡，且是一种“分权让利”式的让渡。由于缺乏制度化的授权渠道，地方政府的有些权力来源于中央政府或上级政府的临时性授权。当下我国相关法律未对各级政府所独自具有的事权做出明确细致的划分，一定程度上造成政府间事权关系混乱。而且上级政府在进行授权时，
9、往往只对事权进行授权，人事权、财权等还是掌握在自己手中，导致下级政府无法做到权责一致，上级政府常常越位干预下级政府事务，从而造成权力运行失范。 分权机制下政府权力配置错乱 授权解决的是政府权力来源的问题，分权则要解决行政权力如何配置，形成一个系统的权力体系问题。政府权力的划分可以分为横向配置和纵向配置： 从横向看，政府权力配置主要指行政机关内部各项职权如何分配。我国“议行合一”的政体组织原则决定了政府是人大的执行机关，政府权力本质上是行政权，以执行为根本特征。作为行政权力的政府权力可按其内部职能分为：行政决策权、行政执行权和行政监督权。我国政府横向权力配置有如下特征：第一，各级政府都是本级人大
10、的执行机关，政府权力的配置以完成本级人大决议为目标。第二，政府权力配置以实行首长负责制与民主集中制相结合为原则，这一原则体现了中国分权机制的独特性。第三，为保障权力运行的高效性，政府各部分权力相互配合共同落实权力机关和决策机关的决议，政府内部的监督部门要保证权力运行的规范性和高效性。 从纵向看，政府权力运行需要府际配合，府际分权的目的是保障政府权力的有序运行。当代政府治理是一个系统的工程，任何一级政府都无法独立完成政府治理，要实现“善治”，势必需要府际的合作与分权，这是我国府际权力分权的基础。科层结构下的政府分权体系实质上是政府之间的配置与合作，是保障政府高效运作和维持政府合法性的必然选择。
11、我国历届政府在建立合理的分权体系方面，虽取得了一定的成绩，但政府权力配置的分权机制依然存在一些问题。 第一，传统政治文化一定程度上成为我国政府分权的阻力。我国自古以来就是一个中央集权制国家，大一统的政治思想影响着国家结构的建立和发展，这种体制和认识由古代一直延续到当今，影响着我国政府分权机制的创制与发展。 第二，我国现代国家建构是在党和中央政府的主导下进行的，党和政府在政治发展中占据绝对的主动，府际权力结构在形式上成倒金字塔型结构，具体到政府权力运行，中央政府的统一领导是我国现代国家建构能够开展的最大保障，这种现实影响着我国当今社会的发展，并构成制约我国政府分权的一个重要原因。 第三，我国政府
12、分权缺乏明确的制度化规范。制度化分权是当代政府权力分立的一个重要特征。我国政府分权主要是根据社会发展和政府治理需要而采取的“临时性分权”，政府间机构设置同质化严重，权力交织重叠，政府效率低下，权责不对等，在一定程度上致使政府权力运行失范，出现权力寻租空间，导致腐败现象的产生。 第四，政府分权在一定意义上属于强制性制度变迁，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。因此，上级政府在权力配置中起着主导作用。在政府分权过程中，容易出现上级政府以自身利益为出发点进行权力配置，而忽视地方政府权力运行的实际。我国“分权让利”式的政府分权是基于中央和地方之间利益博弈基础之上而进行的，在利益驱使下，政治博弈不
13、可避免。 总之，由于缺乏制度化分权路径，直接导致了中央与地方关系紧张，地方政府虽然形式上拥有部分权力，但是却缺乏履行权力的能力，中央政府高度集权并未保证中央政策的有效落实。政府间权责关系不对等，直接致使政府权力运行失范，政府行政能力低下。 限权机制下政府权力监督缺失 政府权力具有天然的扩张性，一切有权力的人都容易滥用权力。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。公共选择学派认为，政府作为一个“理性经济人”有自身的利益追求，这是导致政府权力扩张的必然原因。遏制政府权力扩张，始终是各国政府面临的一个挑战。 随着我国社会发展，政府在公共治理中的地位不断加强，使得政府权力较之过去更加易于扩张。
14、但是，由于政府限权机制的不完善，极易导致政府权力成为侵犯公民权利的工具。由于制度化限权机制的缺失，政府部门间对事权的分割配置缺乏系统规划，各部门为了完成自身职能而不断地扩张部门权力，直接造成部门间权力冲突，而责任落实困难，政府权力运行呈现出不正常的态势，出现权力过剩或权力真空，行政权极易成为侵害公民权利的消极权力。 从理论上说，公民是政府存在的目的，而政府是公民实现自己目的的手段，公民与政府之间是“委托一代理”的关系。既然政府是公民利益的代理人，就要认识到公民对政府权力监督限制的合理性。同时，政府是“理性经济人”，其行为的主要目的在于追求自身的利益。政府在权力运行过程中，不可能时刻代表公共利益
15、。因此，对于政府权力的限制监督是保障公民权利，实现权力委托所必需的环节。现实中，以“权力制约权力”成为世界范围内限制和监督政府权力所普遍接受的共识。制约权力不能单靠政府自律，制度化的监督机制成为限制政府权力的必然选择。 当前，我国制度化的权力监督制约机制也是存在的，并构建起了人大监督、党政监督、政府内部监督、司法监督以及社会监督共同组成的权力监督体系，但是，政府权力监督机制尚存在一定的问题，并成为制约政府权力规范运行的梗阻。 第一，监督关系尚未理顺。就人大监督机制而言，人大对政府的监督权尚未落到实处，这与人大代表的构成有着直接的关系，我国人大代表均为兼职，下级政府官员往往是上级人大代表，导致人大代表与上级政府间有着直接的利益关联，最终致使人大对政府的监督较为疲软。就党政结构而言，近年来，执政党对政府的监督作用日益加强，并取得了可观的成绩，但是，由于党政关系尚未得到根本理顺，党委直接参与政府过程在不同程度上依然存在，使党政监督不能成为制约政府权力的有效路径。 第二，监督主体的独立性有待加强，独立的监督主体是提升政府能力的保障，总的来说，我国政府权力监督主体相对缺乏独立性。一是行政监督机制呈现出监督主体受制于监督客体的特征，很难真正发挥监督作用。在机构设置上，政府内部监督机构的成员往往由同级任命，其领导人甚至由同
