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1、由“深圳的士燃油附加费急涨”事件论公共政策稳定性一案例陈述：1事件背景深圳收取燃油附加费的规定源自2009年举行的一场出租车费的听证会。那次听证会结果之一是，未来深圳的出租车费将启动油价运价联动机制。也就是油价变化时，燃油附加费会随之调整。按照惯例，燃油附加费上涨之前应该有两个月的观察期，但此次燃油附加费的调整并未经历两个月的观察期。2事件过程2012年3月20日零时起，93号汽油涨至8.37元/升。油表的跳动引发连锁反应。20日上午，油价已到达运价油价联动机制的起调点，深圳交通部门已向发改委申请进入观察期。 事隔一日，风向骤变。21日下午，深圳市交委客运管理分局临时召开出租车行业会议，通知各
2、企业收取4元燃油附加费。市委宣传部当晚向深圳本地的两家报纸和电视台发布通稿深圳出台措施完善出租小汽车油价运价联动机制。而其他媒体均未收到消息，对此深圳市政府至今未明确回应。 通稿称：“根据国家成品油价格调整的有关规定，为了保证我市相关行业平稳健康运行。3月21日，深圳市发展和改革委员会、深圳市交通运输委员会，发布关于进一步完善我市出租小汽车油价运价联动机制的通知，红(黄)出租车、绿色出租车燃油附加费上调一元。” 3月22日上午，记者采访多位出租车司机，他们均表示是在当天早上接到的涨价通知。记者注意到，原本贴在出租车副驾驶正前方的收取燃油费通知还没有来得及更换，一些出租司机只好用手写的“4”覆盖
3、住原来印刷体的“3”字。由于无法及时印发相关通知，出租车公司直接将调价消息通过车载对讲设备发送到每台出租车上，再赶去加印2元票据。3月23日下午，深圳市发改委和交通运输委在深圳政府在线网站上发布了一份深圳市出租车燃油附加费调整的相关情况说明，该说明称：2009年设置观察期是鉴于当时国际油价有升有降大幅度波动的背景，避免由于过于频繁的调整价格而影响出租车运价的相对稳定，因此原则上设定了观察期限。但是目前，国际油价呈现相对稳定的上升趋势，短期大幅度上下波动的情形出现的可能性很小。,二 案例分析从3月20日上午，油价已到达运价油价联动机制的起调点，深圳交通部门已向发改委申请进入观察期，到21日下午，
4、深圳市交委客运管理分局临时召开出租车行业会议，通知各企业收取4元燃油附加费。这期间也不过只有一天时间。由于此举过于仓促，于是“调价观察期由政府单方取消”就演变成了一场有悖公共政策稳定性规律的闹剧。就此事件产生的原因，现分析如下：1 政策本身的问题1.1对加价问题认知的局限。此事件发生后，深圳市发改委、交委相关负责人做出了回应，提出设立观察期是出于当年油价波动的特点。此次油价调整幅度较大，每吨上涨600元，93号汽油提高了0.48元，造成很大经营压力。如果出租车附加费长时间不动，很容易出现停驶现象，对企业经营和市民生活都将产生影响。由于此次油价调整情况特殊，根据国家发改委等四部门的相关精神，已经
5、建立油价运价联动机制的城市，可根据实际情况及时调整燃油附加费。经过认真协商，发改委、交委两部门快速下发通知，是在职能范围内进行的合理调整。因此，就这一观点来讲，可以看出相关政府部门将此次政策失稳的原因归结为由于油价大幅度的调整，迫不得已做出的应急反应。其实，其相关政策却有适得其反的作用：1，油价上涨违背了此前听证会通过的出租车油价运价联动机制规定，调整燃油附加费前应当有两个月观察期。但实际操作中，这一规定却被相关部门“临时修改”。在政策执行过程中有明显的滥用行政自由裁量权的痕迹。2调价信息没有实施准备和政策宣传，造成信息发布的混乱、仓促引起乘客的普遍不满。3，侵犯了政策客体的利益。从政策影响的
6、效果看，此政策不仅将加价的矛盾转移到司机与乘客身上，同时不少司机担忧，随着价钱的上升，其收益将更小。1.2 公共政策涵义的模糊性。深圳市发改委、交委相关负责人称，此前设定的观察期并不是硬性规定。有网友称今后深圳或将取消观察期。深圳市交委予以否定，称设立观察期的前提是油价存在上下频繁波动的可能，由于此轮油价上涨预期强烈，观察期也失去了原本的目的。但油价波动如果需要观察，观察期仍将存在。 就此来讲，政府制定公共政策时相关概念范围的界定如观察期的作用时间，责任保障，目的与效果等均没有在设立观察期前对广大深圳市民作出一个合理的解释。负责人所说的油价波动的程度到底如何才算是强烈？听证会通过的设置油价观察
7、期是有法律效力的，为何说取消就取消？到底什么才算硬性规定？当加价政策出台后，政府对于“观察期”的解释随意性大，对加价政策解释的模糊性高，呈现出一种不负责任的态度，大大削弱了政策的严肃性和权威性，也削弱了政府的公信力。1.3，加价政策缺乏经济学上的解释力，与经济环境不符0PQDSE图1 起步价上升后的成本归宿QEPEDQEPEEPD上涨的燃油附加费经过此次“闪电”上调后，深圳“红的”的燃油附加费已经涨至4块，实际起步价也涨至两公里14元钱。有深圳市民算了笔账：照此标准，深圳的士起步价已经直追香港水平。市民直言这是政府的“霸王条款”，对普通乘客来说，“我们就是鱼肉！”。经计算发现，以调整后的起步价
8、计算，深圳市民打的2公里所支付的费用中，有28%的钱用于支付燃油费。知名网友“厦门浪”认为，高达28%的燃油附加费，可以称为“世界奇观”。与深圳毗邻的香港也成为市民用来比较的对象。目前，在香港新界地区行驶的“绿的”起步价为16.5元港币，折合人民币不到14元；而香港收费最贵的“红的”起步价为20元港币，折合约16元人民币，比深圳“红的”起步价仅高出一点。再看人均可支配收入，深圳为36505元人民币，而香港约18万元港币，相差五倍。有学者指出，出租车运价调整过程中，乘客的利益并未得到认真对待，油价上涨所导致的成本上涨都转移到乘客和出租车司机身上。图1表示了起步价上升后燃油附加费的归宿。假设燃油附
9、加费上升对供给没有影响，可以看到，当燃油附加费上升时，需求曲线下降同样的单位。由图可知，乘客所承担的燃油附加费为PD-PE，出租车公司承担的为PE-PE，而显然PD-PE PE-PE，也就是说，上升的燃油附加费最终有大部分都转嫁到消费者身上。虽然出租车司机承担的费用相对于乘客要少，但从图2可以预测到，随着起步价的上升，乘客的需求将减少，曲线D将向左移动，MN的差距将会不断增大，即供远大于求，出租车司机的收入将大大减少。0PQDE图2 取消观察期后起步价上升后的供求曲线QEPEQMPsMNQN短缺l出租车企业是以出租车司机的收入的一部分（多为1/3）为自己的收入的，在出租车司机收入明显不足的情况
10、下，企业的收入自然也会大受影响。在深圳一家民营企业做财会工作的廖小姐算了一笔账：按涨后93号汽油8.37元/升计算，4元钱可以购买近半升汽油；就算以100公里10升的高油耗计算，半升油也足以开行5公里。“我问过出租车司机，大部分油耗都到不了100公里10升。那不就是说，我们坐2公里出租车，还要额外支付3公里油钱？对我这种经常短途打车的乘客来说，这种价格难道不是畸形吗？” 有市民认为，上调燃油附加费无疑增加了打车成本，可能会带来两种结果：一是市民更多地选择坐地铁或者公交车，减少打车次数；二是为了自己出行方便，一些市民会考虑买私家车。“无论是那种结果，最后的结果都一样，就是百姓的生活不方便了，而且
11、买车的人一多，自己负担增加了，城市的车又增多了。”在当前行业制度下，从实际情况分析，成本由司机和乘客支出，政府和企业是经营和收益方。其中企业要先期投入，兼具管理职能并承担经营风险。政府作为政策制定者，在牌照费和税费收益上是无风险的获利方。而在出租车运价调整过程中，油价上涨所导致的成本上涨都被转移到乘客和出租车司机身上。而企业又因司机收入而收益减少，所以政府反而成了四方博弈最大的赢家。这对整个出租车运输市场无疑是巨大的冲击。 2.政策制定的问题导致政策不稳定我们可以在政策的制定角度上分析一下这次深圳出租车燃油附加费涨价为什么会引起市民群众这么大的反对浪潮。2.1 政策问题的界定缺乏稳定性在此，我
12、们首先得理清的一个思路就是，我们为什么要制定政策？因为我们出现了社会问题。这里，我们姑且先笼统地将由于油价的上涨引起油表的跳动从而导致燃油附加费的上涨列为一个社会民生问题。值得肯定的是，此前，深圳召开了由政府、市民、出租车公司司机参加的听证会，确定了深圳市出租车运价油价联动机制方案，方案规定，观察期为2个月。同时，在事件的开端，深圳交通部门已向发改委申请进入观察期。到此，一切的事件都按照既定的程序和法例进行。但是我们已经了解，在21号下午。，深圳市交委客运管理分局临时召开会议，两个月的观察期“临时”取消，出租车的附加费急涨至4元。从而引发一系列的争论。我们不难发现，深圳市发改委在制定公共政策的
13、过程有失政策的稳定性，导致了让人感觉政府部门的决策朝令夕改，有失政府的公信力。任何方案的确定需要对问题进行特定分析和解释。在此事件中，深圳市发改委、交委相关负责人回应，提出设立观察期是出于当年油价波动的特点。而这此次“绕开”观察期，是由于此次油价调整幅度较大，如果出租车附加费长时间不动的话，对企业的经营和市民生活都将产生影响。到此，从问题的界定角度上看，深圳市有关部门并没有对上涨附加费这一问题进行很好的界定，只是单纯地建立油价涨从而导致附加费的简单逻辑推理。他们并没有根据政策问题的作用方式分层次分析。具体而言，在制定过程，深圳发改委的行为显得有点仓促，手法比较粗糙，没有从指导性层面（涉及指导方
14、向方面的问题）、分配性层面（涉及资源配置或者利益分配方面的问题）、限制性的层面（设计行为或者利益限制方面的问题）等几方面入手，问题的界定不清。这从而导致了这项政策的出台以后，与原先的出台的相关政策相冲突，甚至现阶段的政策完全绕开了“观察期”，与深圳市出租车运价油价联动机制的内容相违背，“联动机制”成一纸空文，导致了这一层面上公共政策的不稳定。上述我们已经从问题的界定的层面分析了这次深发改委的涨价行为不利于政策的稳定。同时，我们知道一项政策的出台以及修改必须经过必要的政策议程，确保它的合法性。所谓的政策议程，是将社会问题转化为政策问题最为关键的一步。任何政治系统都存在若干个政策议程，其中公众议程
15、和政策议程是两种最为基本的的形式，一般是先公众议程，后政府议程。由于上述的观点我们可以得出，政策的出台或修改需要政策议程，而在政策议程中，公众议程是先行的，故就一般情况而言，修改一项政策，需要公众的参与。然而在事件中，深发改委的做法是“机制”在2012年3月22日被府以“进一步完善”的理由把“观察期取消。然而，就舆论的压力，深发改委的相关负责人在23日对外宣称，此前设定的观察期不是硬性规定，但油价波动需要观察，观察期仍将存在。仅仅相差一天，深发改委的工作人员就对政策做出两种不同的解释。整个更改决策的过程，社会公众并没有参与到其中，甚至连最基本的知情权没有得到保障，跳过了公众的议程。故公众对政策并没有很好的认识，从而从心里上抵制政策，影响政策的实施，从而深发改委“被迫”修改之前的做法， 这行为反而加深了这项政策的不稳定性。在我们不讨论此项政策是否合法的前提下，这项政策已经不利于它的执行。让我们就此对比一下深圳和香港的加价政策制定过程 ：香港 业界达成共识，提交涨价申请方案 港府就申请与业界沟通，启动价格调整咨询机制 涨价申请方案提交立法会相关委员会(委员会由社会人士、专家学者和业界代表组成，代表各方利益，各自观点独立) 方案提交立法会相关事务委员会审议相关部门向行政长官和行政会议提交建议 香港特区行政长官最后决定调价
