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1、行政法论文-行政程序理性原则关于要 在中国法治国家建设中，学术界对依法行政的重要性已经没有争议。依法行政不仅要求政府权力的行使受实体法规范的制约，在更大程度上意味着政府应当根据公正、公平、公开的行政程序行使其权力。从这一意义上看，行政程序法制度的改革与完善乃是目前法治国家建设所面临的一项迫切要求。在实践中，行政程序法制度的改革已经逐步展开，制定统一行政程序法典的呼声越来越高。但是在我国行政程序的改革中，程序理性不论作为一项原则还是相应的程序制度，都没有得到足够的重视。本文试对这一问题进行探讨。 一、程序理性的中心问题 程序理性亦即程序的合理性。程序的合理性不仅仅指通过法律程序所产生的结果从实体
2、角度看是合理的、符合实体正义的，而且更主要的指一个法律程序产生结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。换言之，程序在结构上应当遵循通过理性说服和论证作出决定的要求，不是恣意、专断地作出决定。因此可以认为，程序理性是程序正义的一项基本要求。 就行政程序而言，程序理性的中心问题是通过一系列的程序机制（包括程序原则和程序制度）限制自由裁量权，尽可能地保证自由裁量权行使的理性化。美国著名的行政法学者 KC戴维斯曾经指出，在行政活动过程中，行政机关所拥有的自由裁量权可以说是无所不在的。不论是行政机关对事实的认定还是对法律规范的理解，都存在不同程度自由裁量的空间。（注：戴
3、维斯教授在他的自由裁量的正义一书中，对行政过程中存在自由裁量的语境进行了详细分析。在这一基础上，他进一步探讨了对自由裁量权进行制约的法律途径。参见K. C. Davis, Discretionary Justice A Preliminary Inquiry, University of inois Press 1969,chpter 1.）从某种意义上说，只要有自由裁量权的存在和行使，就有产生恣意的可能性。（注：See Robert E. Goodin,Reasons for Welfare:The Political Theory of Welfare State,Princeton:Pr
4、inceton University Press 1988, p.p.193204.）正因为如此，自由裁量权的问题总是伴随着权力应当理性行使的要求。“福利国家”和积极行政的兴起，使现代国家的行政权，包括自由裁量权大大增强。自由裁量权的中心是选择，而选择的基础总是与判断相联系，选择与判断又总是以一定的程序进行的。因此通过法律程序的机制使自由裁量权的行使理性化，对于程序公正而言就显得更为重要。 依其“自由裁量”程度的不同，我们可以将自由裁量权概括地分为三种。根据罗纳德德沃金教授的分析：（1 ）某人拥有自由裁量权，假如他在作出决定时必须先要对某一事实或状态作出判断的话，（注：See Ronald D
5、workin,Taking Right Seriously, Cambridge: Harvard University Press 1977, p.p. 3132.）这种意义上的自由裁量权笔者称之为“判断型自由裁量权”。例如，当某人被要求从一棵果树上摘下“最熟的一个苹果”时，他必须先判断哪一个苹果是最熟的。（2 ）某人拥有自由裁量权，假如他可以在某个被准许的范围内进行选择的话，（注： Ronald Dworkin, Taking Right Seriously, Cambridge:Harvard University Press 1977, p. 32. See also K. C Dav
6、is,Administrative Law Text ,West Publishing Co.1972,P.91.）笔者将这种自由裁量权称为“弱选择型自由裁量权”，因为这是一种受特定标准限制的选择。例如，如果某人被要求从树上摘下一个熟苹果，那么他可以在若干个苹果之间进行选择。（3）某人拥有自由裁量权， 假如他可以不受限制地作出选择或判断，（注：Ronald Dworkin,Taking RightSeriously,Cambridge:Harvard University Press1977,p.32.）这种自由裁量权可以被称为“强选择型自由裁量权”，因为它没有给出对选择进行限制的任何具体标准
7、。例如，如果某人仅仅被要求从树上摘一个苹果，他实际上可以选择摘任何一个苹果。 以上对自由裁量权种类的简要分析表明，随着对自由裁量中判断和选择之标准的具体化和细致化，我们可以从实体方面对自由裁量权的行使进行控制。但是这种控制是相当有限的，因为自由裁量权设定的本来目的就是容许判断和选择的空间，如果标准越具体，判断与选择的空间就越小，当标准具体到一定程度时，从逻辑上讲，选择实际上是唯一的。因此，从实体方面对自由裁量权进行控制尽管是必要和可行的，但也存在着一定程度上的两难。法律程序的控制可以消解这种两难困境。程序允许选择，同时又限制恣意。法律程序可以满足选择理性化的基本要求。（注：从法律程序的结构上看
8、，程序所要限制的是选择的恣意，而非选择本身。法律程序要求程序主持者和程序的参与者通过理性对话、说服和论证而为他们的选择与判断提供证明，从而可以使选择或决定更加合理。在这一过程中，恣意和专横可以得到抑制。关于法律程序促进选择过程理性化的进一步讨论，参见季卫东：程序比较论，比较法研究1993 年第 1 期，第 5 页。）其最主要的机制可以归结为两个方面：第一，给出所作决定的理由；第二，程序在结构上遵循形式理性的要求。以下对这两方面的问题作扼要探讨。 二、说明理由 当裁判者通过一个程序活动而作出决定时，他应当说明作出该决定的理由。说明理由的必要性首先可以从决定的实体合理性角度来进行阐释；当某个决定是
9、由一系列的理由而可以从逻辑上得到证明时，决定的实体合理性也可以得到证明。但是说明理由的要求并不仅仅是实体合理性的要求。从法律程序的运作过程看，理性的人们在作出决定之前必然将考虑一系列的事实和法律因素，这些因素构成决定的理由，如果裁判者在作出决定的程序中没有说明这些理由，人们就可能认为已作出的决定没有理由，缺乏客观和理性的考虑，甚至只是权力恣意行使的结果不论该决定在实体上是否合理。可以想象，假如一个法律程序不要求决定者说明所作决定的理由，人们将不可避免地对该程序的合理性并进而对公正性丧失信心。 （一）说明理由的意义对于程序正义的实现来说，说明理由的核心意义在于，对程序操作过程中的自由裁量权进行一
10、种理性的控制，促使人们建立起对法律程序的公正性的信心。具体说，说明理由有以下意义：（1 ）增强人们对决定合理性的信心，因为至少在形式上它表明决定是理性思考的结果，而不是恣意。人们对这样的程序有理由予以信任。（2 ）对于那些对决定不满而准备提起申诉的当事人来说，说明理由可以使他们认真考虑是否要申诉，以何种理由申诉。特别是在决定非由全体一致同意的情况下，少数人的不同或反对意见更可以为当事人提供关于决定形成的必要信息，可以使决定中可能存在的错误暴露出来；对主持复审的主体来说，情况也同样如此。（3 ）让将要受到决定影响的当事人了解作出该决定的理由，体现了程序公开这一价值，也意味着对当事人在法律程序中的
11、人格与尊严的尊重。一个针对当事人的、拒绝说明理由的决定等于把人当做客体，而不是可以理性思考的平等的主体。（4）对于裁判者来说， 为自己作出的决定说明理由，意味着他在行使权力、作出决定的过程中，必须排斥恣意、专断、偏私等因素，因为只有客观、公正的理由才能够经得起公开的推敲，才能够有说服力和合法性。因此，说明理由是对自由裁量权进行控制的一个有效机制。（5）对于一个决定来说， 说明理由不仅使人们知其然，而且可以使人们知其所以然。人们可以因此而进一步知道为什么自己的行为会得到肯定或否定，因而他们可以更好地调整自己以后的行为。 由此，对于一个程序过程来说，说明理由是一项基本要求，是法律程序体现正义的必要
12、条件之一。英国行政法学者韦德强调，无论如何，如果某个行政决定没有说明理由，行政机关将很难使这样的决定正当化。（注：H.W. R. Wade, Administrative Law, 5th edition,Oxford:Clarendon Press 1982,p.p.373374. ）提供了理由的决定固然未必是准确或体现了正义的，但没有任何理由加以支持的决定仅仅从形式上看就是令人难以接受的，换言之，由于这样的决定总是更容易与恣意和专断相联系，其正当性将不可避免地受到质疑。 （二）作为程序公正基本要求的说明理由制度 与程序中立和程序公正等要求不同的是，尽管说明理由的要求对于程序正义的实现非常重
13、要，当代主要的人权法典以及关于公民权的一系列宪法性规定中，都未直接对此要求加以规定。 （注： See Untied Nations 1966;and European Convention on The Protection of Human Rights and Fundamental Freedulms,1950. ）虽在刑事诉讼中，一系列主要的人权公约都规定被告人必须享有了解权，这意味着作出决定之前，他们有权了解有关的事实和被指控的罪名，他们有权了解针对他们的判决或决定，但知道有关的事实或决定是一回事，知道这些事实和决定是如何被确认和如何产生的是另一回事。前者只是告知有关的事实和决定；后
14、者则进一步要求告知为何会有这样的事实和决定。 值得注意的是，在英美的对抗制审判程序中，特别是在由陪审团作出裁决的刑事诉讼中，并不需要对所作的裁决说明理由；在行政法领域，普通法院也曾经主张：就普通法的要求看，如同法院一样，行政机关并不具有为自己的决定说明理由的义务。一些学者认为，“并不存在一种为司法或行政决定说明理由的义务”，而且自然正义原则也没有说明理由的要求。 （注： S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action,4th edition, London: Stvens and Sons 1980,pp.148149.）在英国
15、， 直到 20 世纪 70 年代， 法院在 R v.Gaming Board for Great Britain 一案中（1970 年）仍然认为，该委员会根据有关法律而作出拒绝向当事人颁发证书的决定时，无需说明理由。（注：See R v.Gaming Board for Great Britain;Exparte Benaim(1970)2QB at 417.）在其后的 Breen v.Amalgamated EngineeringUnion 一案中，丹宁爵士坚持：无论何时，只要公平原则要求说明理由，行政机关就必须对其所作的决定说明理由。他进一步认为，当某项特权被否认时，行政机关无需说明理由；
16、但是如果被影响的客体不是特权而是一项人身、财产或自由权，行政机关必须在作出相关的决定时说明理由。（注：See Breen v. Amalgamated Engineering Union,(1971)1 QB at 175.）在 1975 年的 Pepys v. London Transport Executive 一案中，审理该案的上诉法院开始在裁决中声称：“说明理由乃是良好行政的基本要素之一。 ”（注： See Pepys v. London Transport Executive,(1971)2QB at 191.）在 1983 年的一个案件中，法院甚至认为：“任何没有说明理由的行政决定都意味着违背了正义的要求，而且构成一项记录中的法律错误。”（注：See Rv. Immigration Appeal Trbunal;Exparte Kham(1983)2ALLER 420 AT 423.） 在美国，学者将制作决定的基础分为两个方面：事实和理由。前者涉及到决定的事实依据，后者
