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1、优化城市市属直管公房经营管理调研报告与城市管线工程建设管理的探究性思考优化城市市属直管公房经营管理调研报告城市直管公房作为计划经济时代的产物，历年来受拆迁、出售、置换等影响，体量逐步萎缩，现存管房面积减少，房屋点多分散，建筑年代久远，配套设施落后。国家层面政策支撑缺失，各城市直管公房管理缺乏上位法规、规章指导，对公房管理的重视程度不够，导致公房帐实不符、产权纠纷、资产流失，甚至发生重大典型案件。本文重点讨论城市市属直管公房的经营管理现状和存在问题，分析难点及成因，提出探索创新直管公房管理机制、多维度规范直管公房管理途径。一、城市市属直管公房管理模式及现状城市直管公房作为计划经济时代的国有房产，
2、一般多由城市各级房管部门直接经营管理。目前很多城市采用“两级政府三级管理”模式，将各区房产公司管理的管房基数清册内民用住宅、区属单位承租的非住宅划转给区人民政府，形成市属和区属两类直管公房，公房按照房屋使用性质分为党政群机关用房、工商企事业用房及民用住宅三类，执行不同的租金标准，其中民用住宅超过57%。市级房管部门普遍采取委托经营方式，按照“属地就近”原则，将市属直管公房委托各区房产公司管理。基于市属直管公房民用及工商企事业类房屋占大多数，一段时期以来，受历年来公房拆迁、出售、企业置换等影响，公房体量逐步萎缩，管房面积日益减少，现存房屋点多分散，建筑年代久远，配套设施落后；同时，国家层面政策支
3、撑缺失，各城市直管公房管理缺乏上位法规、规章指导，对公房管理的重视程度不够，管理力量逐渐弱化。由于直管公房的特殊性及随身附着的历史遗留问题导致公房资产运营管理在收益分配、权属管理、日常监管、处置收入管理使用、财务核算和政策执行等方面出现了一些突出问题。二、市属直管公房管理存在的主要问题（一）产权与使用权“分离”，产权人对直管公房缺乏有效控制手段,直管公房收益旁落。直管公房的福利性常使直管公房产权和使用权“两权分离”，公房租赁、处置、使用权转让等行为受物权法、合同法的约束力较低，产权人维护租金收益缺乏有效保障。目前转租收入与承租人跟产权人签订的协议租金存在较大转租利润，且对转租租金收益分配缺少明
4、确比例要求，导致转租收入大部分由承租人获取；另一方面部分承租户借口经营状况不佳、不能房改或征收补偿要求未予满足等理由拒交租金，而工商企事业及民用房屋对拖欠租金缺乏有力催缴途径，产权人缺乏有效手段维护租金权益，使得产权人的收益缺乏保障。（二）历史遗留原因造成直管公房权属不明，存在资产流失风险。随着不动产登记暂行条例的实施，按照不动产进件窗口的要求，需提供：国有建设用地使用权划拨决定书、建设工程规划许可证、建设工程规划验收合格证及竣工验收图等规划手续。由于直管公房来源复杂，建成年份久远，时间跨度较大，部分房屋因为建房手续不全、无法提供土地、竣工等资料不能办理权属登记，造成资产不实的问题，同时这类房
5、屋不能依规办理房改手续，存在信访隐患。同时存在“一地两证”及拆建问题，“一地两证”即为一宗土地上有两个权利人的情况，有的房屋在移交过程中未移交房屋土地证造成房屋“两证”不一致，有的承租人对承租房屋进行改扩建时将原有房屋拆除，少数房屋承租人利用房改之机办理产权证，将市属直管公房擅自占为所有；此类房屋造成公房资产不实，在城市拆迁改造过程中存在资产流失风险。（三）市属直管公房委托经营模式管理弱化，缺乏监管。市属直管公房交由各区房产公司托管后，房管部门对其租赁、拆迁、产权调换、拆迁补偿款、维修养护等情况主要依靠各区公司报送年报数据掌握相关情况，缺乏对市属直管公房相关事项真实性、合规性的必要监管，以致直
6、管公房资产管理方面出现资产存量不实、权证与实物台账不符、租约合同管理不严、承租人变动未登记、档案保管不善、未进行房屋鉴定存在安全隐患等问题。（四）直管公房征收拆除后，产权人处置收益未得到保障。拆迁机构往往为加快拆迁进度，一般多采取先补偿使用权人、租户，而后再考虑产权人利益，导致出现有的直管公房征收拆除后，拆迁机构只与承租人签订补偿协议，不与产权人签订补偿协议，产权人补偿收益未得到保证。有的受托经管单位不及时上缴市属直管公房拆迁补偿收入，甚至改变用途使用直管公房处置收入。（五）直管公房受托经管单位财务核算不规范。有的区房地产公司未单独完整核算受托代管的市属直管公房维修支出，与区属公房费用混同开支
7、，不能真实反映市属直管公房经营收支情况。少数经管单位在进行直管公房固定资产销账处理时，未按照入账方式处理，使帐务核算不能真实反映直管公房历年来处置收入情况。（六）直管公房住宅维修资金政策落实不到位。有的房改出售市属直管公房未按售房收入规定比例计提售后维修资金，目前售后维修资金的管理部门不明，监管职责不明晰，公房售后维修管理工作责任没有落实，导致售后直管公房共用部位维修难。三、产生问题的主要成因（一）直管公房国家层面法规缺失，地方性管理政策制度滞后。建设部城市公有房屋管理规定于2001年废止后，各城市直管公房管理缺乏上位法规、规章指导。随着住房制度改革和住房保障制度的建立，地方出台的一些政策规定
8、中涉及直管公房的内容已不能与市场经济规则有效对接，难以满足公房管理的需要，已影响直管公房管理事业的正常发展。（二）委托经营模式管理弱化，传统粗放、责任不明、监管乏力。直管公房委托经营多采取分年下达经营发展计划单一管理方式，但重基数、经租收支管理，轻后续执行监管。市级房管部门既是全市直管公房管理政策制定者，又是市属直管公房产权人，拥有双重身份，难以做到“政事分开”；各区房产公司受托经营管理，考核责任不明晰、经营计划执行缺乏刚性；市级房管部门管理力量不足，少有经常性的监督检查制度安排。（三）受托经管单位管理手段落后，直管公房产权收益缺乏保障。各区房产公司对受托管理基础工作普遍弱化，因历史因素而致档
9、案资料缺失、产权不清、长期未办理权属登记，特别是市属直管公房划转后部分发生拆迁还建、危房改造、改扩建、企业改制等未及时跟进，日常管理长期带有福利性特征，党政群机关和民用住宅执行政府定价标准，“以租养房”压力大，工商企事业用房执行协议租金缺乏竞争定价机制，转租获利行为时有发生。四、优化直管公房管理的建议（一）适时出台政府层面指导政策和部门规范性文件。市级房管部门应及时开展调查研究，争取出台政府层面规范市直公房管理的效力文件，促进房屋管理部门依法行政。房管部门及相关职能部门应密切配合，进一步健全完善直管公房配套管理政策，及时制定、更新部门规范性文件，增强时效性，明确管理职责，探索建立长效管理机制。
10、（二）改革创新市属直管公房管理机制。市级房管部门代表政府履行公房管理职责，要破解双重身份难题，严格落实“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”要求，坚持新发展理念，尊重经济规律，持续深入推进“放管服”改革，对市属直管公房管理机制进行重大调整，做到政事分开、事企分开、管办分离，使责、权、利有机统一。（三）切实提升直管公房日常监管水平。市级房管及有关职能部门应加强对直管公房管理政策执行的业务指导、监督与服务。产权人应加强对直管公房经营管理单位的考核监督，突出对权属管理、租赁管理、资产管理、经管收支、维修维护、财务核算和政策执行等关键环节的监管。
11、经管单位要健全完善市属直管公房信息管理系统，制定直管公房财务核算管理制度，强化直管公房维修维护物业管理，排除隐患确保安全，增强服务意识，提升管理专业化水平。（四）协调推进妥善解决适当提租和历史遗留问题。有关职能部门应结合考虑各类因素适当提高党政群机关办公用房和民用租金标准；探索建立可行的直管公房转租管理机制，建立区域性统一招租平台引入市场化协议定价竞争机制，避免国有资产收益流失；研究建立恶意欠租承租人的退出机制，维护直管公房收益安全完整；研究直管公房确权认定办法，简化流程办理不动产登记手续，力求解决历史遗留问题。城市管线工程建设管理的探究性思考城市管线工程建设管理的探究性思考俗话说“要想富，先
12、修路”，道路交通工程在我国经济建设中占有举足轻重的作用。改革开放40年来，我国交通行业建设取得巨大成就，高铁、高速公路、地铁、城市道路的建设发展拉近了地域距离，带动经济快速稳定发展。近年来，投资审计越来越关注交通工程项目建设效益，围绕城市功能建设成效，开展了地铁轨道、绕城高速、城市二环三环道路等多个重点交通建设项目的投资建设审计，为其健康有序发展保驾护航。通过审计实践，笔者认为城市管线工程作为交通项目附属配套工程，其建设管理不容小觑，亟待引起相关行政主管、行业主管等部门的高度重视。一、管线迁改工程建设管理现状管线迁改工程实施是“老大难”问题。管线迁改工程“能不能迁”“允不允许迁”“谁来迁”“如
13、何迁”“如何计价”等等问题，在一定程度上制约市政道路、地铁、高铁、高速道路建设，特别是军用管线迁改工程难度更大，直接影响上述项目的整体效益发挥。管线迁改主要包括供电、供气、供水、热力管网、信息管网等方面工程迁改。管线迁改工程参建单位众多，包括行政主管部门、行业主管部门、产权管理部门、建设单位、施工总承包单位及具体实施的迁改分包单位。管线迁改工程量大，一项交通项目动辄上百项管线迁改工程，占建设项目总投资比例达10%。管线迁改工程的建设管理，是上述项目建设单位最感头疼的顽疾，往往大部分工程项目主体通行，管线迁改工程还留有尾巴，更有甚者，通行2-3年，受管线迁改影响辅道都未完成。二、管线迁改工程建设
14、管理存在的问题（一）重项目“主体”轻“配套”工程，管线迁改工作启动滞后。交通项目主体工程开始施工，管线迁改工程迟迟开工不了。如完成的某项城市环线道路改造审计项目，主体工程2013年9月开工，2016年末主体通车，而该项目涉及的89项管线迁改工程，到2014年仅签订9份合同，2015年签订7份合同，大部分迁改工程合同2016年后签订,2018年还在签订迁改工程合同。（二）重工程“实施”轻合同“签订”，经济活动缺乏法律保障约束。大部分管线迁改工程合同签订不规范，主要存在三个方面问题。一是部分信息管网工程施工完成还未签订施工合同，工程预算审计也未完成。二是管线迁改代建合同按施工合同签订。三是监管管线
15、迁改合同签订的单位既当裁判员又当运动员，一方面推荐管线迁改施工单位，一方面监督管线迁改建施管理。四是管线迁改工程近三分之一的合同未签订日期。（三）重“施工”轻“计价”，成本控制管理不力。管线迁改工程成本控制管理不到位，主要存在以下四方面问题：一是建设单位对管线迁改工程的预决算管理不力，工程已完工但施工预算还未确定，结算更是遥遥无期。如某审计项目通行2年，涉及的89项管线迁改工程，完成管线迁改工程结算审计的不过3项。二是产权单位成本核算管理不严谨，成本归集不完整，个别产权管线迁改工程成本归集没有达到迁改工程合同价款的三分之一。三是迁改工程计价不规范，某些迁改工程应根据工程具体实施情况计价，但实际
16、却无监管记录，且投资占比达20%-30%。迁改工程部分主材计价远高市场行情，同一时期预算报告中个别主材价格差异达7倍。四是部分管线迁改工程合同违规约定预付款比例，个别工程约定80%预付款，且付款1年后仍未进场施工，若投资项目的建设模式是BT（建设和移交）、BOT(建设-经营-转让)，合同条款约定存在建设期利息，直接增大项目建设成本。五是管线迁改工程建设内容的投资主体划分不明确，对于经营性质的网管迁改工程难免不涉及扩建、增容，建设成本几乎全部计入主体建设项目，产权单位直接享受投资收益。三、产生问题的主要原因及影响（一）建设单位的前期调查管理力度不够。项目建设主体工程启动，管线迁改工程的资料准备还不齐全。城市管线工程同步于主体项目建设，需要收集的备查资料，建设单位重视不够。建设单位对既有管线调查和保护登记表、项目规划红线范围内的既有管线情况、管线保护措施方案、管线保护协
