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1、东北三省城市规划学术交流会交流材料城市边缘区土地利用规划管理研究沈阳市规划设计研究院摘 要：本文在研究了目前我国城市边缘区土地利用规划管理问题的基础上，对用地规划管理方法的进行改进，提出了增长控制规划管理和分区发展管制的规划管理方法，力求改进城市边缘区无序发展的状况。关键词： 城市边缘区 土地利用 规划管理城市边缘区是城市与乡村过渡地带的一部分，既是乡村城市化的重要地区，又是城市扩展进程的最前沿阵地。城市化进程中伴随着城市人口的增加和城市产业的扩张，使城市范围扩大、土地面积增加，这是城市化的必然要求。由于城乡二元性的社会结构、管理体制和文化在这里短兵相接，使得这里土地利用类型多，结构复杂，用地
2、权属不明晰。城市发展过程中土地活动频繁，变化迅速，城市用地的发展随着时间的推移越来越难以预测，所以一旦对边缘区用地管理失控，便不可避免的产生若干边缘区问题。1 目前我国对城市边缘区土地利用规划管理的问题1.1 城市无序蔓延，土地管理失控城市化发展决定了城市的建设和发展不可避免地要占用耕地，使农业型用地不断转变为城市型用地。由于城市规划区外耕地基本属于保护耕地，很 难得到开发建设许可，但是城市边缘区土地则由于为城市建设发展预留，则容易得到许可，所以产生了大量的城市建设开发征地。若没有对开发建设的规划引导，没有对土地利用活动的严格管理，城市化过程就会转向畸形发展，城市工业的外迁和郊区富裕农民的“
3、圈地运动 ”，使 农业 用地特别是耕地资源迅速减少。据对部分省份调查，城市扩大占用农田的比例一般在 50%80%，平均 70%。据对我国 200 万人口以上的北京、上海、广州、武 汉等 10 个大城市的统计，仅 1990 年至 1992 年的 3 年中就占用了耕地7.2 万公顷。我国城市总数已发展到 640 个，这些城市都在急剧扩展之中。例如青岛市城市用地由原来的 90 多平方公里扩展到 1994 年206.6 平方公里的用地规模。耕地资源的大量占用无疑会对维护我国耕地总量的动态平衡和实现可持续发展战略产生严重的威胁。1.2 土地利用粗犷，使用效率低下边缘区土地利用的不集约有两个方面表现，一方
4、面是从微观的小面积用地来说，就是指单位用地的建筑面积和经济效益产出少。在边缘区城市与农村两种管理模式碰撞的，造成了土地开发的混乱和空间的破碎，具体表现就是“ 插花地”和“ 都市的村庄” 的形成，临时建筑和违章乱建建筑随意开发，容积率低，用地结构不合理，既不利于农业生产活动的开展，也严重妨碍了城市建设活动有序进行和规划有计划的实施。另一方面就是指用地宏观结构的粗犷发展。由于城市边缘区有较充裕的城市建设用地后备资源和较广阔的土地利用方式转换空间，就出现了企事业单位和农村非集体用地多征少用、浪费土地资源的现象，土地利用效率不高，难以发挥集聚规模效益。特别是在我国目前没有对规划区内建设占用耕地进行严格
5、控制的情况下，大量耕地一旦被纳人城市规划区，农民就认为土地随时都有被征用的可能，降低了种田的积极性，很可能中断、改变农业土地利用方向或降低土地利用的集约程度。甚至出现耕地撂荒的现象，出现“ 社会性休耕 ”。此外，在开发区热和房地产热的驱使下，期望土地增值投机，城市开发者和投机者获得土地使用权后，在开发前甘愿空置土地以获得资本升值而放弃每年的稳定收入，造成长期闲置。据2004 年最新统计，北京城市边缘区已征用而未建设的土地面积居然超过了北京现在的建成区面积。1.3 规划管理失位，区域协调不够城市边缘区土地处于城市近邻效应和土地低价效应的复合区，土地利用方式的不断转变必然带来土地权属易变。农业用地
6、转变为城市用地，用途的转变又带来土地价值的巨大变化。由于受边缘区土地利用动态性和复杂性的影响，加之一些单位和个人，不遵守城市规划法和土地管理法，未征先用，少征多用，一些区乡镇政府和其他部门越权审批土地，以及少数土地管理人员不严格执法，甚至徇私舞弊，批人情地。农 民富裕以后，普遍建造房屋，近郊农户宅基地面积超标准。部分集体土地自发进人市场，以城乡联营占地，乡镇企业占地，城镇居民和外来人员非法占地建房和私营企业与个体户非法占地建房，其中大部分是耕地，致使城市边缘区土地利用管理的难度较大，管理不能到位。城市扩展涉及城市下一级县镇乡等不同行政单位，行政区划不同而规划管理协调不够又导致边缘区区域各项规划
7、和建设各自为政，导致基础设施不衔接，用地布局不合理等。例如笔者 2004 年在做苏州总体规划前期基础资料整理的时候，就发现了苏州老城区和新加坡工业园区的基础设施不衔接，道路标高居然相差一米多。这还是在城市规划比较完善的发达地区出现的情况，在其他地区这种问题更加严重。2 城市边缘区土地利用管理方法的改进对于城市边缘区土地失控和征而不用等现象，作者在这里提出对城市边缘区用地发展的规划宏观控制。而对于边缘区的用地零乱、空间景观差的问题则在结合控制性详细规划技术给出规划管理的新思路。城市边缘 区的发展具有极大的动态性与不确定性。在多种影响因素的干扰下，用地实际开发建设与规划目标之间通常有一定的距离。如
8、果规划管理限制过死会束缚其正常发展，过松又产生大量前文提到的问题。因此需要边缘区土地利用管理体系具有一定的弹性，在规划管理控制宏观用地失控的同时给微观用地开发建设一定的自由空间。2.1 增长控制规划管理 目前从宏观城市发展来看，我国面临着城市用地无序增长与蔓延。据国土资源部统计 2003 年和 2004 年两年我国新增建设用地 1043.4万亩，建设占用耕地 561.2 万亩，新增建设用地集中的沿海九个省市目前人均耕地为 0.87 亩，仅相当于全国平均水平的 61%。1城市的发展应该注重体量与功能的统一，不能无限制扩张。所以加强边缘区用地使用的集约性，减小城市用地扩张速度，已经是迫在眉睫。对于
9、边缘区土地利用的宏观规划管理，作者认为应该建立“城市发展界线” 2，实行城市用地扩展的总量控制。所 谓的“城市发展界线”就是在城市规划区范围之内，按照用地性质与建设实施情况划定规定时期内的城市扩展用地范围，保护生态非建设用地，所有的城市用地建设都被限定在规定时期的界线之内。一个城市的规划区界线在总体规划中已经表明，但是由于总体规划对城市用地控制时间过长，单纯的城市规划区界线只是规划范围的控制，明显不能控制近期城市用地扩展。所以，提出“城市发展界线”来控制近期用地行为。例如划定 5年内城市建设用地界线，界线范围内包含现已建设用地、闲置土地及足以容纳 5 年规划期限内城市成长需求的未开发土地。规划
10、管理部门必须对土地供应情况进行监督，并定期考查有无必要对现有发展界线进行调整。从思想上给出控制城市无序扩张的理念，并从制度上给出实际的控制范围。这不是对城市发展的限制，而是对无序用地扩张的控制和对发展的过程和地点的控制。“城市发展界 线” 有利于加 强城市内部的土地使用 强度，提高土地利用效率，集约利用土地；同时有利于保护耕地，解决了城市总体规划不能控制住城市建成区的盲目增长的问题。另外“城市发展界线” 不与土地权属性质挂钩，也就是不随土地的所有权或使用权的变更而发生改变，这 使土地的所有者或使用者在买卖土地所有权、使用权时会更加慎重，从而用市场机制约束土地产权的交易，避免城市无序的发展。2.
11、2 分区发展管制1 “2004 年我国建设用地增幅回落” ， 城市规划 ，2005.4，P5。2 为了控制城市用地总量增长，美国俄勒冈州首创了城市成长界线（Urban Growth Boundaries，UGB ） 。本文所指的“城市发展界线”与 UGB 控制思想一致，但是控制时序不同。对于城市边缘区复杂的变化影响因素对土地利用结构的影响，如何既控制了用地整体结构的发展方向与时序，保护边缘区用地可持续发展，又给 予开发建设以一定的自由度，不阻碍边缘区的经济发展和城市化进程。本节提出边缘区用地分区发展规划管理的思想与具体方法，从控制层次和发展时序管理上保证总体用地结构的同时，注重对微观用地根据不
12、同情况采用客观灵活的分区管理方法。2.2.1 对于整个地区的宏观原则性控制管理正如前面所提到的城市土地利用规划原则中提出的应遵循城市总体规划，地区发展规划等上级或相关规划管理政策的协调原则，城市边缘区在地域与空间形态上是城市区域的一部分，它的城市土地控制体系必须具有普遍适用性，对于整个边缘区土地利用和空间环境起到基本的控制作用。针对整个边缘区所做的城市土地利用结构管理，也是对边缘区各构成要素在总体高度上的构思，它虽然不是一个必须达到的终极目标，但提出了边缘区空间发展的某一个可能状态，指出了土地利用结构的总体框架。在一定时期内可引导局部地区的开发建设，在用地 结构和空间形态上具有整体性。因此，这
13、一阶段总体高度的城市规划控制管理保证了用地结构的统一完整，基本保证了城市边缘区用地发展要求，它不是具体微观地块的设计导引或图则的设计，而是宏 观层次的原则性用地结构引导。2.2.2 针对不同微观地区制订不同的限制准则“分区发展管制”“分区发展管制 ”表达了有区 别的、灵活的控制 层次思想，是弹性管理思想的体现。依据边缘区不同地段的重要程度、建设发展状况以及用地基础条件，划分控制要求不同的管理区域。在这里，作者将城市边缘区划分为优先发展区、一般发展区、限制发展区。设定不同的开发条件与要求，以及不同的基础设施配置。“优先发展区 ”，就是 对于边缘区和城市未来发展的社会导向、人文精神、经济 增长有重
14、要影响的地区，以及开发条件好、区位重要、经济活动频繁，并且在城市近期建设中已经开始有建设意向的用地。如城市对外主要交通沿线、交叉路口的周边地区、文化保护用地和重要公共设施用地以及近期发展的居住用地等这一类重点地区。这里应确定为用地开发建设的重点管理地区。对于该发展区管理的一个重要措施就是要求土地开发进行完善的基础设施和公共设施配套。这些设施根据不同的开发要求和土地经营策略可以由政府也可以由开发商负责建设，但必须按规定满足该地区发展需求之后才能审批项目的开发许可。另外还需要提供社区和环境影响报告，执行土地开发的准入制度。也就是大型开发项目提案批准之前对项目对社区和环境的影响进行评估，并将 评估结
15、果公之于众的一种强制管理手段。例如居住区项目的社区影响报告应包含如下因素：项目可能增加的各年龄组的人口数量、10 年之内 预期增加的学生数和现有教学设施的质量、现有市政设施和公共设施可利用程度和所面临的新要求、项目内外的道路系统情况等。环境影响报告是在批准开发项目提案前获取其环境影响信息的一种手段。例如提案须证明项目不对环境造成明显破坏、对区域资源的保护的构想和设计，不会对该项目以及将来任何项目的整个资源提出不相称或过度要求等 3。只有两项评估报告通过审核才可以批准项目的准入。对于优先发展区用地要提出明确的规划要求和详细的土地利用图则，通过对 用地容积率、建筑密度、空 间布局、路网结构、沿街空
16、间等要素的规定，保证重要用地的开发强度与开发质量，以实现土地利用的主要目标。“一般发展区 ”，是指那些可依据城市需要，在用地功能上与城市近期发展关系不紧密，具有一定可变性与宽容性的地区。在城市边缘区，有一些地块在用地结构上一般处于边缘区外围，受城市辐射影响较少，与边缘 区内部各项生产功能联系并不紧密，在未来的发展方向上也难以预测。在这一类用地上既使发生某种开发活动，在短期内也无法明确它对边缘整体用地结构和周围腹地的影响。我们将这类用地3 吕斌、张忠国， “美国城市成长管理政策研究及其借鉴” ， 城市规划 ，2005.03，P47。划入到“一般 发展区” 范 围， 这一范围内的用地只需满足国家、地区对土地开发、建筑布局的一般规范要求和城市土地利用规划原则性要求，无需遵循特定的用地设计要求。这种完全放开的管理方法，基于它的不确定发展特征和与边缘区不紧密的联系，在规划管理思想上应允许一部分在空间自由发展，除非它的发展促进或阻碍了边缘区的正常发展，否则不应人为加以限制，这种做法并不是放任自流，而
