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1、社区参与旅游发展的障碍分析及其对策研究 摘要：以社区及社区参与的理论依据为基础，通过对社区参与旅游发展过程中的障碍分析，找出解决相关障碍的途径，从而为社区参与旅游发展提供更好的方法，进而促进旅游业向更好的方向发展。关键词：社区参与；旅游发展；障碍；对策1 社区及社区参与概述 1.1 社区的概念社区是一个社会学范畴的概念，首次提出是在德国社会学家滕尼斯F于1887年出版的社区和社会一书。他认为，社区指的是一种由共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在富有一种人情味的社会关系的社会团体1。随着时间的推移，学者们对“社区”有了不同的理解：一部分学者倾向于以一定的地域作为界定的基础，而另
2、一部分则倾向于以共同的观念为基础。实际上，要准确的界定“社区”这一概念，一般认为，这里所谓的社区打破了现有的行政区划，它即可能仅指一个农村行政村或城市街区，也有可能指几个行政村或街区，关键是依托同一旅游资源，有着某些共同利益，并同样承受着旅游活动所带来的生态环境、社会文化等的消极影响，或者旅游者消费活动带给居民的负外部性。1.2 社区参与的概念1997年6月，世界旅游组织、世界旅游理事会与地球理事会联合制定颁发的关于旅游业的21世纪议程中，明确提出了旅游业可持续发展应将居民作为关怀对象，并将居民参与当做旅游业发展过程中的一项重要内容和不可缺少的环节。关于旅游业的21世纪议程提出，可持续旅游产品
3、是与当地环境、社区和文化保持协调一致的产品，这些产品是旅游发展的永久受益者，而不是牺牲品；建立合作伙伴关系以实现可持续性的一条途径是将社区特别是本地人社区所关切的问题体现在规划过程之中，使他们有效地参与旅游可持续发展。从这一概念中我们可以得出以下结论：首先，社区参与旅游的主体是社区居民。其次，社区参与旅游的前提是社区居民在旅游业发展上存在共同的利益和兴趣。再次，社区参与旅游的客体是通过社区居民协商的与旅游相关的经济活动。1.3 社区参与的背景社区参与旅游发展的主要背景是：第一，居住在旅游地的居民将受到旅游所有正负面的影响，并且社区本身的生产、生活、文化等也是旅游地的吸引力之一，从构建和谐景区的
4、角度出发，也需要对旅游地的社区做出某种合理的制度安排。第二，从社区的角度考虑旅游目的地建设，以社区发展与旅游发展的互动理论指导旅游区的总体规划和布局，通过优化旅游社区的结构提高旅游的效率，谋求旅游业及旅游目的地经济效益、环境效益和社会效益的协调统一和最优化。1.4 社区参与的意义20世纪60年代以来，伴随着旅游活动的迅速发展，人们对旅游活动关注的焦点集中于旅游活动的经济作用，并随着闲暇时间的私有化和商品化、旅游活动的商品化和社会化而备受关注。“旅游搭台，经贸唱戏”、“旅游业是国民经济新的增长点”、“旅游拉动内需”、“建设旅游经济强省（市）”的提法及在实践中的推广更是出于旅游活动的开展可以达到创
5、收外汇、平衡国际收支、增加税收、拓宽就业渠道的经济目的。为了构建经济与环境、旅游相关利益者间的和谐关系，凸显社区参与旅游的主体地位，走可持续发展之路便提上议事日程。可持续发展理念的实践落实即为旅游可持续发展的路径选择，社区参与旅游发展、实现社区旅游一体化成为其最佳模式选择。联合国大会在1969年发表了社会进步与发展宣言中指出：公民参与是社会发展进程中不可缺少的部分。1995年4月，联合国大会在1969年发表了社会进步与发展宣言中指出：公民参与是社会发展进程中不可缺少的部分。1995年4月，联合国科教文组织、联合国环境规划署和世界旅游组织通过可持续发展宪章，制定了可持续发展行动计划，强调“旅游发
6、展目标要符合经济期望目标和环境要求，不仅要考虑当地的社会与自然结构，而且要尊重当地居民”，“促进公众参与”。2 社区参与旅游发展的障碍分析社区旅游业在带来国民经济新的增长点的同时，也带来了广泛的消极的环境、社会和文化影响：2.1 管理部门不重视近几年，我国社区参与旅游虽然发展迅速，但是由于起步较晚，与国外相比，我国社区参与旅游还处于初级阶段，仍然存在大量的问题。整体上来看，在社区旅游、社区参与的各种模式中，管理部门还很不重视，表现在：第一，管理部门各司其职，各部门往往只从本部门的利益角度出发来考虑对旅游资源进行管理和开发利用，各自为阵，且不同部门的管理要求有差异，甚至互相有冲突，造成行为监督困
7、难；第二，社区本身管理水平低，一些部门如村委会、社区集体组织等，在社区旅游开发中既当运动员，又当裁判员，使行为监督流于形式；第三，在各种参与模式中，各参与方过分注重眼前经济利益，不设置专门监督部门，或者设置监督部门后不配备专业监督人员，缺乏有效的行为监督。例如：海南作为全国旅游大省，往年的国庆黄金周火热非凡，而2008年春节过后，旅游业却一路萧条，尤其是2008年国庆黄金周，三亚、海口客房率不足40%，更是寒气逼人2。省旅游主管部门没有做深入细致的市场调查，就随意推出五花八门的改革措施，越改越乱，越改越萧条。旅游监管部门执法不力、收受贿赂、无证黑车黑导黑旅行社层出不穷，屡禁不止。因此，海南旅游
8、业进入恶性循环，正规旅行社、旅游车亏损累累，怨声载道。出现这样的结局主要是因为没有引起管理部门的重视和管理不当造成的。2.2 缺乏法律法规的保障旅游法规不健全，经营秩序混乱，旅游者的正当权利得不到保护。国内旅游者“花钱买罪受”，被宰被骗，屡见不鲜。由于旅游资源的稀缺和不可再生性，容易导致垄断价格。有些地方保护主义严重，自行定价，巧立名目，如报纸上披露的庐山、华山垄断旅游景点，旅游者拍照要收费；广西桂林“野马”宰客十分厉害；有的甚至规定只准本地车辆上山接送客人，外地车辆严禁上山（如山西五台山）等等；乱涨价现象严重，存在着“质次价高，质价不符”的现象。我国目前在国家层面的立法上，旅游法律特别是综合
9、性法律仍然是一个空白，远不能适应旅游业快速发展的要求，特别是社区旅游这个新兴的旅游项目，包括国家对社区旅游产业的定位、对社区旅游业发展的原则、政策支持等，都需要通过综合立法的形式作出明确的规定。因此，我国非常有必要加强和推动旅游综合立法的立项、制定工作。 2.3 缺乏社区参与机制所谓机制，即系统内各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的原理和方式。一个良好的机制能实现系统结构的优化，从而保证系统功能的充分发挥3。因此，建立社区参与旅游发展机制也是非常有必要的。社区居民参与旅游发展主要经历了四个阶段：在旅游业发展的最初阶段，社区的主体地位是被忽略的，社区参与是缺失的。旅游区规划主要侧重于对景观、
10、景点的物质规划，而对社区居民考虑不够；随着旅游业的发展，社区开始被当做旅游规划的要素、旅游规划的方法加以考虑；伴随可持续旅游发展的推进，社区参与作为旅游可持续发展的需要加以考虑；当更主位的视角出现时，社区参与开始作为社区发展的需要纳入进来，并出现了对于社区参与的有效性的反思和质疑4。前几年的“三亚景区当地居民殴打游客事件”，便是社区参与机制缺乏的表现。我们应当建立一个全面的利益整合机制，让文物部门、旅游开发公司、居民三方主体达成共识；建立一个共同利益的实现机制和利益补偿机制。2.4 产权不明，利益分配不均社区旅游资源中很大一部分，诸如社区整体自然环境、人文环境、社区旅游品牌、土地等从产权归属上
11、来讲，属于国有或者公有产权。这种产权属性导致在社区参与旅游的过程中，无论采取何种模式，所有利益相关者都是共同使用这些资源，他们中的每个成员都可以利用这些资源来为自己服务，这就导致资源使用者无权排斥其他成员行使同样的权力。这种现象产生的直接原因是所有权缺乏明确的界定，产权边界非常模糊，而当前在社区旅游的开发过程中又没有相应的制度规定5。在社区参与的不同模式中，由于缺乏资金和技术，当地社区和居民通常将其所拥有的资源开发经营权转让给个别农户、当地企业及外来企业。在产权分解转让的过程中，由于当地社区及居民对其所拥有的各种资源价值认识不充分，而目前又缺乏客观、准确的衡量标准，社区居民往往低估了各项社区旅
12、游资源的价值，这就导致当地社区及居民在参与的过程中仅仅通过开发经营权转让、提供劳动力等获得了旅游发展中很少的一部分经济收益，而却承担了环境污染、交通拥挤、噪音过重等一系列负面影响6，并没有成为社区旅游的真正受益者。2.5 管理人员素质低，管理体制不健全总体上来看，管理人员的水平参差不齐，管理条例不规范，进而造成了社区参与旅游相对滞后的问题。由于我国社区旅游业发展较晚，经验少，缺乏专业的管理人员，特别是专门的技术人员，并与其他领域职责交叉，影响了社区旅游业对本行业管理的实施。旅游组织管理部门的行业管理力度不够，缺乏对旅游业的统一管理和领导，缺乏对行业内同行竞争的规范和引导。3 社区参与旅游发展障
13、碍的解决途径3.1 引起管理部门的重视，提高管理能力3.1.1强化政府的主导推动作用社区旅游业是朝阳产业和新兴产业，发展潜力巨大，前景十分广阔，对推动经济社会发展具有重大意义。为了充分发挥各级政府在发展旅游业中的主导推动和综合协调作用，建议各管理部门强化旅游管理部门的职能，形成齐抓共管、整体联动的格局。在制定具体措施时，要把着力点放在理顺管理体制、制定优惠政策、有效整合旅游资源、发挥资源规模效益上，按市场化的理念和市场经济规律推动社区旅游业，动员全社会共同关心支持旅游业、发展社区旅游业。3.1.2创造性的抓好各项政策措施的落实对社区旅游业发展中存在的问题，要认真查找原因，制定改革措施。为了促进
14、政策的落实，可以实行目标责任制。旅游主管部门规定总体的目标和任务并分解落实到细节上，加强考核和监督检查，确保目标任务落实到实处。政府和有关部门要以高度的责任感、创造性的开展工作。要建立表彰奖励和问责制度，对因工作不力、措施不落实、严重影响旅游产业发展的，要依照问责制度追究负责人和有关人员的责任；对成绩突出的要给予表彰和奖励。3.2 建立完善的法律法规制度3.2.1加强旅游市场的宏观调控 由于旅游业涉及交通、饮食、娱乐、园林、商业、文化等部门，如果没有全局观念，就会使旅游业的发展举步维艰。为了使这些部门相互衔接、融为一体的为旅游业服务，国家必须加强宏观管理和调控：第一，经济上要充分利用价格杠杆，
15、制定优质优价、特质特价、大众低价、竞争保护价的内容。一是调节淡旺季差价；二是对于有特殊吸引力的旅游项目及路线、有限的客源容量资源，一律实行垄断价格7。第二，利用法律手段，打击非法经营，维护旅游者的正当权益。旅游主管部门要在法律指导下，同有关部门制定出旅游业反不正当竞争法的实施细则及配套措施，并贯彻实行。利用已颁布的法规如旅游法、消费者权益保护法，加强对旅游业的管理，改善旅游业的经营秩序，使旅游业健康发展8。第三，利用行政手段，制定有关的产业政策，指导旅游业协调适度发展。在产业布局上，热点要优先发展国际旅游业，适当兼顾国内旅游业；冷点要集中力量发展国内旅游业；温点努力促进国际旅游业的发展。引导正
16、确的投资方向，使旅游设施高中档比例协调、物质设施和精神设施比例适中。3.2.2完善旅游法制建设社区参与对于旅游的进一步发展具有不可或缺的意义，是可持续发展的必然选择。社区参与能更好的满足游客的需要，实现居民对旅游利益的分享，有助于更好的实现旅游效益。因此，更要完善、规范社区旅游的法律法规建设。总结我国台湾地区旅游法制建设的经验，包括：第一，旅游法体系比较完整、系统，层次性强。台湾地区的旅游法体系，具体包括了法律、行政法规（发展观光条例）和行政规章，其中旅游合同和发展观光条例是基础和核心。第二，与旅游法相关的法律体系配套完整。特别是消费者权益保护法和公平交易法，在保护旅游消费者权益、促进旅游业健康发展方面意义重大。第三，旅游市场规制的指导思想比较先进、手段比较科学。旅游业的发展与规范主要以市场为主，国家
