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1、重庆“钉子户”案件中的“公共利益”,案件经过 2004年，重庆南隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司共同对九龙坡区鹤兴路片区进行开发，鹤兴路片区地处当地的商业核心地段，但80左右的建筑系危房。拆迁工作从2004年9月开始，该片区280户均已搬迁，仅剩一户未搬迁。 从2006年9月14日到2007年2月9日，该“钉子户”户主吴苹和开发商进行了三次协商。第一次协商，吴苹除提出在原拆迁范围内还营业房，“一楼还一楼，二楼还二楼，朝向不变，左右均可”，还提出两项共计500余万元的赔偿。因无法满足该要求，双方首次接触不欢而散。,2006年9月18日，双方进行第二次协商。吴苹又提出：“补偿楼顶10平方
2、米断水冒亭和85平方米违章建筑，赔偿被盗物品(价值12万)、装修补偿18万”，并尽早提供相同面积过渡门面等。从谈话笔录中看，因吴苹要求按原面积安置，且不补差价，双方未达成共识。 第三次协商，开发商再次让步，提供了拆迁红线内同样大小的临街门面与二层，这是原来拆迁方案中没有、专门按吴苹要求提供的。同时针对吴苹在三次协商中提出的要求，提供72万元的赔偿；但吴苹需要支付的，是新房与旧房之间大约70万元左右的差价。,九龙坡区房管局于2007年1月11日下达了拆迁行政裁决书，并于2月1日向九龙坡区人民法院提起了先予强制拆迁申请书，法院受理了此案。3月19日，九龙坡区法院组织九龙坡区房地产管理局、吴苹、重庆
3、南隆房地产开发有限公司进行了听证，并当庭裁定限吴苹夫妇在3月22日前自动搬迁。3月23日，案件进入执行程序。 3月25日，吴苹向九龙坡区法院提出要求院长接待，当日法院院长和执行法官接待了吴苹，表示愿意协商。3月26日，九龙坡区法院组织拆迁双方进行了协商，由于拆迁双方存在较大分歧，协商未果。法院于当日发出执行通知，责令吴苹夫妇在3月29日前自动搬迁。,3月30日，九龙坡区法院发布公告，责令在2007年4月10日前自动搬迁，并将九龙坡区鹤兴路区17号房屋交重庆南隆房地产开发有限公司拆迁，否则法院将依法实施强制拆除。4月2日，重 庆智润置业有限公 司和吴苹夫妇达成 协议。吴苹夫妇接 受异地商品房安置
4、， 自愿搬迁，并获得 90万元营业损失补偿。,争议的焦点之一：公共利益还是商业利益？ 在当地政府和开发商看来，此次拆迁是根据国务院城市房屋拆迁管理条例和重庆市城市房屋拆迁管理条例进行的，符合国家规定的条件和程序，政府是在依法行政，开发商也是在依法行使权利。也就是，根据上述两个法规，政府有权单方决定对城市某个区域进行拆迁改造，无需经过拆迁户同意；对拆迁造成的损失，政府可以补偿，但补偿的标准不是协商确定，而是由政府根据评估结果确定。,另外，当地政府认为，鹤兴路片区“是一片老旧城区，拆不拆，不是涉及到开发商的利益，而是涉及到老百姓的公共利益，那里的老百姓都希望改善自己的居住、交通等条件。” 符合宪法
5、第13条关于财产征收的公共利益条件规定。因此，拆迁户既没有同意或不同意拆迁的权利，也没有主张补偿数额的发言权，只能被动地接受给定的拆迁补偿方案。因而，吴苹夫妇拒绝拆迁并漫天要价，是没有法律依据的。,而在吴苹夫妇看来，此次拆迁是商业开发行为，不属于宪法第13条第3款规定的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的情形，他们与开发商是平等民事主体之间的协商、合作关系，因而拆迁户不仅有主张补偿数额的权利，而且有不同意拆迁的权利。如果开发商不同意他们提出的条件，他们就可以拒绝搬迁。,公共利益具有不确定性,按照台湾学者陈新民的观点，公共利益的不确定主要体现在两个方面：
6、 第一，利益内容不确定。“利益”是被主体所获得或肯定的“积极的价值”，“利益”与“价值”密切相关。而“价值”是人类的“精神行为”，是主体对客体所作“价值判断”后得到的“积极的结果”。这种“价值”判断所形成的利益概念具有不确定性，不仅包括物质上的利益，还包括形而上属于理想式的利益，如文化、风俗及宗教等利益。,第二，受益对象不确定。公共利益概念最复杂的特征就在于其“受益对象”的不确定性。享有利益的主体是公共（公众、大众）。何谓“公共”是探讨 公共利益的公法学者最为 困惑之处。 我国学者王利明教授也认 为，公共利益在受益对象 上具有不确定性。,公共利益的受益人不是某个具体的个人或群体。一般来说，其受
7、益对象是不特定的大多数人。该不特定的大多数不必是社会全体成员，也可能只是某一个阶层，例如，在有些国家，消费者的利益也称为公共利益，这主要是因为消费者本身也是一个不特定的群体。所以，即使在一个小区进行房地产开发，如果其中建设了学校、医院，即使其主要是服务于小区，但其也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益，因而在一定,程度上也体现了社会公共利益。 另一位民商法学者刘俊海也认为，既然公共利益的内涵和外延很模糊，国民个体又往往缺乏对“公共利益”一词的解释权和话语权，往往导致一些强势的政府部门甚或开发商等利益集团滥用“公共利益”的尚方宝剑，堂而皇之地图谋并非公共利益的部门或者企业私利，即使权利人利益
8、受损。“公共利益”的立法定义不明确容易导致“公共利益”之滥用，影响到社会主义和谐社会之构建。,全国人大应当对“公共利益”作出法定解释。理由： 第一，“公共利益”一词不仅已经是立法中的一个重要法律概念，而且出现的频率极高。据统计，现行有效的中国法律中，明确使用了“公共利益”表述的法律、法规、规章和司法解释共963件，其中法律77件（其中42件使用的是“社会公共利益”一词），国务院行政法规107件，部门规章699件，司法解释80件。很多法律法规及规章中，对公共利益的引述和规定反复出现。,第二，公共利益概念在我国法律中使用混乱。 在立法层面上，与“公共利益”有关的词有数十个，例如：公共利益、社会利益
9、、社会公共利益、国家利益、国家公共利益、集体利益、公众利益等等。 概念表述上的混乱显然不利于对其内涵进行限定，因此公共利益法律界定要解决的第一个问题就是在立法中规定应当统一使用公共利益这一概念，使其成为一个规范的法律用语。,第三、司法解释会导致司法权对抗民主，以法官的统治代替人民的统治。 第四、行政解释能够解决司法机关解释的消极性，但行政权力与生俱来的扩张性，又使得赋予其公共利益解释权具有相当的危险性，往往会导致对公民权利的侵犯。 例 2006年5月8日光明日报曾报道过陈杰人拒绝警方的滥查身份证行为。该事件中，长沙火车站派出所教导员雷沙平,认为，“我们火车站派出所的职责，一是保障旅客人身财产安
10、全，二是维护车站治安秩序”，所以“查身份证是我们应尽的义务”，其言下之意即是警察随意查验身份证是出于“维护公共利益”的需要。 但是，根据我国2004年1月1日正式实施的居民身份证法第15条，警察在以下四种情况下可以检查居民身份证，“一是对违法犯罪嫌疑人员需要查明身份的；二是依法实施现场管制的时候需要查明有关人员身份,的；三是发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；四是法律规定需要查明身份的其他情况。” 其实，在实践中，铁路警察在查验乘客身份证时，并未说明任何理由；即使说明是以追查逃犯、保障社会安全的公共利益为由，也应当尊重公民的人格权。除非铁路警察有确切证据证明有犯罪嫌疑，
11、否则乘客有拒绝查验身份证的权利。,注意公共利益与国家利益不是一个概念 广义的公共利益应该包括国家的、社会的利益；“公共利益是上位概念，社会利益与国家利益同为并列的下位概念” 其一，相对于国家利益，公共利益有时可以具有一定的地域性，如某一区域内人们的共同利益；有时公共利益可能会具有跨越国境的性质，如对多国河流的开发利益所涉及的公共利益可能会具有跨国境的特点。 其二，公共利益与国家利益具有一定的,重合性，维护了国家利益，也有可能同时也就是对公共利益的维护，如国家加强国防建设确保国家安全，本身也是对公共利益的维护。 其三，有时国家利益会对公共利益产生一定的危害，如国家为了国防建设开展武器试验，但该活
12、动会对试验区人们的公共利益产生一定的危害。 注意公共利益与社会利益也不同 “公共利益”不同于“社会利益”。虽然社会,如同国家一样作为最大共同体的存在经常可以代表公共利益，并且在我国的立法上，也往往出现将社会与公共利益放在一起使用的情况，但它们的差异仍然是存在的。 公共利益的外延可以涵盖经济、政治、文化各领域，而社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。 然而在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家,分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表着不同的利益领域，但它们都应是从属于公共利益的下位概念。 注意 公共利益
13、与共同利益更是相异。 “公共利益”不同于“共同利益”。这是两个十分相似，极易混淆的概念，但其区别也是明显的。公共利益始终要求其利益主体的社会公众性，而共同利益的主体却并不始终如此，它因共同体范围的不同而有不同，有时甚至可以小到指两个合伙人范围的共有(共同)利益。,我们如何理解“公共利益”这一概念 公共利益与个体利益相对应，二者的区别主要在于是否具有公共性，具有公共性的利益属于公共利益，反之则属于个体利益（含私人利益、集体利益）。 那么，什么是公共与公共性？我国学者们探讨了判断公共利益的正当性标准什么样的公共利益才是真正的公共利益？主要代表观点有“六性”说。,即六条判断标准： 第一，合法合理性。
14、财产权是公民不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对基本权利加以克减和限制，故须坚持法定与合法原则，也即法律保留和法律优先。此外，关于公共利益的考虑，还应符合比例原则，具有必要性与合理性。无论是个体利益，还是公共利益，利益的选择应在合理范围内进行，以合理性为基本条件。,第二，公共受益性。纵观各国立法和行政实务，许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过
15、市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者，它运用公共权力征收征用土地为全社会提供普遍的公共利益服务。,第三，公平补偿性。运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲(损害)或特别牺牲(损害)。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观，这是现代法治的一个要义。 第四，公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障,行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土
16、地、财产征收征用措施的必要性、公共利益性及其补偿的公平性的过程中，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻求说法，这肯定不符合现代法治的又一基本内蕴程序公正和参与民主的要求。,第五，权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利，极易造成政府与人民之间的紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力，故须进行有效的监督制约，这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、,专门监督等国家权力性监督。 第六，权责统一性。如果行使公权力后不承担责任，任何公权力掌控者都会滥用权力，故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利，之后通过监督机制判定所谓公共利益之理由不成立，则应严格追究且能够追究其责任，包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任，使其付出相应代价。,
