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1、国际法论文-国外宪法权利的司法实施研究摘要：宪法案例是西方宪政国家宪法实施的标志，探讨行政诉讼在宪法案例中的作用，有助于借鉴国外宪法实施的经验：在诉讼中行政法问题演变为宪法问题，宪法是处理权利争议的最高标准，权利是宪法司法实施的动力，社会转型为宪法的司法实施带来了机遇。 关键词：宪法实施；宪法案例；行政诉讼；权利 尽管我国与西方的法治发展都是在各自的传统上进行的，法治的发展路径也不尽相同，“但有些基本的经验必定是相通和可资借鉴的”。作为我国法治中最重要的环节宪法实施，应当从西方的宪法实践中借鉴经验。通过救济宪法权利的诉讼是宪法实施的重要途径，有无宪法权利案例也成为宪法是否得到实施的重要标志。国
2、外宪法实施的案例多是由于权利而引发，因为宪法权利是宪法中最容易产生纠纷和诉讼的地方；而行政权力对公民权利生活有着举足轻重的影响，宪法案例的起因往往是行政法上的争议，由行政机关侵犯了宪法权利导致行政法案例最终形成了宪法案例。这些由行政法案例发展成的宪法案例，与其说是宪法案例，不如说是构成宪法问题的行政法案例，探讨行政诉讼在宪法案例中的地位，借鉴国外在司法实施宪法权利方面的经验。 一、国外宪法权利的司法实施制度 (一)普通法系的权利诉讼制度 英国普通法院在处理公民权利与行政权力争议的权利诉讼中是不区分行政诉讼和宪法诉讼的，换言之，权利的行政诉讼与宪法诉讼是混合在一起的。由于英国是不成文宪法国家，公
3、民的宪法权利与一般权利没有明确区别，权利诉讼中宪法诉讼与行政诉讼没有区别。普通法院在权利救济保障方面发挥着举足轻重的作用，“宪法的通则形成于普通法院的判决”，“英宪的通常原理(譬如即以人身自由的权利或公众集合的权利为例)的成立缘由起于司法判决”宪法权利是普通法院判决的结果。英国普通法院虽无明确宣布议会立法无效之权，但其依靠坚实的司法独立理念和较高的司法威望，通过一个个案例的判决积累来维护公民权利。普通法院救济使英国宪法权利获得现实保障。“在英宪之下，法律以全副精神注意救济方法。这就是说，法律务须有一定方式进行，然后法律下之权利方见尊重，然后名义上的权利可化成实在权利。”英国普通法院发展了独特的
4、诉讼程序，例如出庭状就是人身权利的救济方法之一，依靠这种方法，抵制公职人员对个人权利的侵犯，人身自由应有权利得以强制执行。并且随着人权法案宪法地位的确立，意味着法院在诉讼中保护权利有了更明确的审查标准。 美国所有的权利诉讼案件都是普通法院审理的，司法审查是权利的诉讼保障方式，行政诉讼与宪法诉讼都是通过司法审查的方式进行的。由于美国是成文宪法的国家，宪法中明确规定了公民权利和自由，即使国会立法侵害了公民的宪法权利，联邦最高法院也有权对国会法律进行违宪审查，法律若违宪将在司法判决中不予适用，美国的宪法诉讼在更多意义上称为违宪审查，“美国人民能够通过捍卫他们的联邦宪法来捍卫自由。”在美国，任何权利诉
5、讼案件都可能出现宪法问题，美国的违宪审查是从违法审查开始的。当公民的权利受到行政侵害时向普通法院提起一般法律诉讼，法院进行司法审查行政诉讼，只对行政的合法性进行审查，若公民对行政所依据的法律的合宪性提出质疑，认为侵犯了宪法权利或权利保护的条款，法院才对该法律是否合宪进行审查违宪审查。但美国法院在权利诉讼中往往采取消极主义的方式，尽力避免审理宪法问题。“根据传统准则。联邦法院除非在绝对必要时不愿意审理宪法问题。实现这种方式的避免审理，常常是靠提出替代的进行非宪法审理的依据，或者是对一项法令做出可以避免出现宪法问题的解释。”法院在有法律优先适用法律，没有法律或者法律违背宪法原则时则可以直接适用宪法
6、规范。在美国，并不认为宪法基本权利与一般法律权利在获得司法救济方面有什么不同，法院对所有的权利提供统一的司法救济司法审查，既解决案件涉及的法律问题又解决案件涉及的宪法问题。因此说，“美国根本没有什么特殊的宪法诉讼，没有理由把在同一法院提起的案件或争端作一(专门的)分类。”需要特别注意的是，在美国，宪法在法院具有普通法律一样的直接效力，普通法院可以直接适用宪法裁断立法和行政的合宪性。 (二)大陆法系的权利诉讼制度 行政法院是法国和德国所特有的权利诉讼保障制度，并在大陆法系国家得以建立并蓬勃发展。由行政法院来管辖行政案件，通过一套不同于普通法院的行政诉讼程序解决权利与行政的纠纷，对公民的权利进行诉
7、讼救济的保障。这是法国和德国的共同特点。 如何看待司法在权利救济上的作用，法国无疑是一个比较特殊的国家。出于法国大革命时期法院的消极影响，法国不信任司法机关。当公民权利遭到行政机关的侵害时，该公民可以向行政法院提起行政诉讼救济权利，排除普通法院对行政案件的管辖权，行政法院是一个被设置在行政系统内的独立的行政机关。这是法国行政诉讼的特色之一。法国没有真正意义上的宪法诉讼，公民个人在认为法律侵犯其宪法权利或者公共权力的运行侵犯其宪法权利时，不能向宪政院提出审查请求，行政法院在审理具体行政案件时，不仅不能像美国的法院那样审查法律的合宪性，也不能像德国行政法院那样向宪政法院提出法律违宪的疑问。在宪法权
8、利救济方面，法国宪政院则更侧重政治性特点，不处理公民因其宪法权利受到法律侵害而提起的审查请求，只能通过国会议员或特定机关向宪政院提出审查法律请求的方式来保护公民权利。法国宪政院最初被设置为国家权力的平衡机关，但随着宪政院以保障宪法权利人权宣言的审查实践，宪政院有保障宪法权利司法化的趋势。 德国则在普通法院之外设立了行政法院，专门对行政侵害的权利进行诉讼保障，“宪法的现实效力，也在多种意义上有赖于行之有效的行政法院。”与法国不同，德国的行政法院是司法机关。德国的权利保障在行政诉讼和宪法诉讼中的具体做法是：(1)在有法律将宪法权利具体化的情况下，权利被行政侵害，公民先寻求法律救济向行政法院提起行政
9、诉讼。在行政诉讼中，公民如果认为行政依据的法律违反宪法，可以向行政法院提出，行政法院有两种做法：一种做法是中止行政诉讼，将法律向宪政法院“基本权利守护者”提出，由宪政法院依据宪法对该法律进行合宪性审查宪法诉讼，行政法院根据宪政法院的判决，继续行政诉讼审理被中止的行政案件；另一种做法是行政法院认为该法律并不违反宪法直依据该法律作出判决。对于后一种做法，公民可以在行政法院作出终审判决后，以行政法院的判决依据违反宪法为由，向宪政法院提出控诉宪法诉讼，宪政法院依据宪法对行政法院判决所依据的法律进行合宪性审查，如果宪政法院判决该法律违宪，行政法院需要重新适用有效法律作出判决。如果宪政法 院判决该法律合宪
10、，就直接驳回当事人的诉讼请求。(2)在没有法律将宪法权利具体化的情况下，公民如果认为自己的宪法权利受到行政权力的侵犯，而又无法通过行政诉讼救济自己的宪法权利，在此种情况下，公民可以直接依据宪法权利向宪政法院提起宪法控诉宪法诉讼。行政法院之所以不能在行政诉讼中为公民提供宪法救济，主要是因为行政法院不具有宪法解释权。德国宪政法院与行政法院之间有着严格的分工，前者只处理宪法案件，后者只处理法律案件，但宪法权利的最终救济需要由宪政法院来保障。 无论在英美法系，还是大陆法系，诉讼都是公民权利实施的重要途径。权利的诉讼实施都由行政诉讼和宪法诉讼的方式实施，虽然两大法系在诉讼保障的机关、模式、程序和名称上各
11、具本国特色。 二、从行政法问题到宪法问题 在国外涉及行政权力与宪法权利的案件中，行政法问题往往与宪法问题是交织在一起的，行政法问题是构成宪法问题的前提，宪法案件是由行政法案件所引发，行政法问题与宪法问题是交叉融合在一起，“有些公法案例可能既是宪法案例，又是行政法案例。”并且行政法问题的解决最终必须依赖宪法问题的解决，“在法治社会当政府权力广泛干预社会生活的时候，很多法律的实施(特别是政府直接行使权力这方面法律的)都会被归结于宪法问题。如果政府(包括司法)没有正当地行使权力，最终只有提到宪法的层面上才能解决问题。”对公民权利的司法保护中，宪法问题只能在实际的具体案件和争议中被提出，没有诉讼当事人
12、提起行政争议，宪法案件缺乏产生根源，从行政法问题到宪法问题是一个很难割裂的过程。 (一)权利：从行政法救济到宪法救济 国外的宪法案例是对公民权利最终通过提供宪法救济的方式来实现的。在美国宪法案例中，由于司法审查既包括行政诉讼又包括违宪审查，导致行政法救济与宪法救济的区分表现得不明显，但联邦最高法院适用宪法条款时就是对公民权利采取的宪法救济方式。在德国的宪法案例中，通常行政法救济是通过行政法院的行政诉讼进行，宪法救济是行政诉讼之后案件被诉至宪政法院适用宪法所进行的审查诉讼，行政法救济与宪法救济从形式上有比较明显的界限。 公民权利受行政侵害后寻求的救济是从行政法救济到宪法救济的过程，“在法治社会中
13、政府依靠法律管理公民和社会，而宪法管治法律和政府，公民在法律和政府行为的管理之下。所以，公民权利被侵犯首先应求助于法律和政府，包括行政的、司法的手段。只有在现有法律和现有的救济途径不能保护公民基本权利时，才可求助于宪法。”行政侵权纠纷是因法律的适用而引发的，属于行政法范畴内的纠纷，司法机关通过适用法律就可以解决，不需要诉诸宪法。而只有在适用行政法救济机制解决不了这类纠纷时，才需要适用宪法。行政法机制解决不了的纠纷，是包括法律在内的规范性文件和行政权力构成了对宪法的违反而引起的纠纷。 宪法救济是基于行政法救济的不足而引发，只有穷尽法律救济，才可能引起宪法救济。宪法救济是对行政法救济不能的补充救济
14、，是公民权利的最终的救济，宪法是公民获得权利救济的最后手段。宪法规范来作为判断是非对错的最终标准，宪法救济确定了权利的边界和所应当保护的权利内涵。宪法救济作为保障公民宪法权利的最后屏障，具有其它救济的不可替代性。美国联邦最高法院和德国宪政法院的判决具有最高效力，是对公民宪法权利的最后保障。 (二)通道与过滤：从行政案件到宪法案件 从国外的宪法案例中看出，行政诉讼在从行政案件到宪法案件的过程中起到通道和过滤的作用。行政法院或普通法院是宪法案件的生产者，很大一部分宪法性案件特别是具体审查的案件，都是由行政案件产生，行政诉讼构成了宪法诉讼的通道；行政法院或普通法院控制着进入宪法诉讼的案件，通过行政诉
15、讼的合法性审查，实现行政案件的分流。在法治化程度较高的国家，宪法案件相对于大量的行政案件也只是少数。 行政案件是宪法案件的一个重要通道。宪法诉讼的基本前提就是存在各种被认为是违宪的案件。对违宪案件的确定，很大一部分依赖于普通法院或行政法院对具体案件的宪法评价与判断。正是通过普通法院或行政法院对具体案件初步判断，才使得作为最高违宪审查裁判机构的最高法院或宪政法院具有介入案件的可能性。当公民对政府行为提起侵权诉讼时，先要经过行政诉讼，只有在行政诉讼得不到救济时，再提起宪法诉讼。通过普通法院或行政法院对一般行政案件的审理，实际上是对行政行为合法性的裁判，但裁判行政行为的合法性被质疑为是否具有合宪性时
16、，行政行为总是直接或间接的涉及到宪法权利被侵害的问题，使行政案件转化为宪法案件来解决。从德国的宪法案例中看出，“普通法院在遇有宪法疑难时申请宪法法院解释宪法的权力，这种权力特别是普通法院运用这种权力的实践，使得大部分具有宪法意义的案件得以进入到宪法法院违宪审查的视阈。”虽然行政案件并不能都进入宪法诉讼中，但对于绝大部分由行政案件转化为的宪法案件，普通法院或行政法院的处理是一个必要的前提。对于我国宪法司法实施的意义是，“从公法诉讼在我国，将主要是行政诉讼案件开始，通过法院的主动行为将宪法本来就赋予法院的违宪审查权挖掘出来以建立有实效的违宪审查制度，是一条制度创新的捷径。” 从另一方面看，先经过行政诉讼再到宪法诉讼，行政诉讼起到案件的筛选作用。由于各种涉及到宪法诉讼的案件日益膨胀，受宪法诉讼资源的限制，“穷尽救济手段也是减轻宪法诉讼压力的需要。”行政案件不可能全部转化为宪法案件，普通法院或行政法院实际上承担了过滤案件的职责。行政案
