内部审计具体准则第19号

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1、内部审计具体准则第 19 号内部审计质量控制 第一章 总则 第一条 为了规范内部审计质量控制工作，保证内部审计质量，根据内部审计基本准则制定本准则。第二条 本准则所称内部审计质量控制，是指内部审计机构为确保其审计质量符合内部审计准则的要求而制定和执行的政策和程序。第三条 本准则适用于各类组织的内部审计机构、内部审计人员及其从事的内部审计活动。 第二章 一般原则 第四条 内部审计机构负责人对制定并实施系统、有效的质量控制政策与程序负总体责任。第五条 内部审计质量控制的目标是：（一） 审计活动遵循内部审计准则和本机构审计工作手册的要求；（二） 审计活动的效率及效果达到既定要求；（三） 审计活动能够

2、促进组织目标的实现。第六条 内部审计质量控制一般包括内部审计督导、内部自我质量控制与外部评价三个方面。第七条 督导是内部审计机构负责人和审计项目负责人对实施审计工作的审计人员所进行的监督和指导。第八条 内部自我质量控制是内部审计机构负责人和审计项目负责人通过适当的手段对内部审计质量所实施的控制。第九条 外部评价是由内部审计机构以外的其他机构和人员对内部审计质量所进行的考核与评价。 第三章 内部自我质量控制 第十条 内部自我质量控制包括内部审计机构质量控制与内部审计项目质量控制两个层次。第十一条 内部审计机构质量控制是为合理保证所有审计活动符合内部审计准则的要求而制定的控制政策和程序。第十二条

3、内部审计机构负责人在制定机构质量控制政策和程序时，应考虑以下因素：（一） 内部审计机构的组织形式及授权状况；（二） 内部审计人员的素质与专业结构；（三） 内部审计业务的范围与特点；（四） 成本与效益原则的要求；（五） 其他。第十三条 内部审计机构质量控制主要包括以下内容：（一） 遵守职业道德规范；（二） 保持并不断提升内部审计人员的专业胜任能力；（三） 合理分派内部审计业务； （四） 依据内部审计准则制定操作规程；（五） 适当运用咨询手段；（六） 审计质量的内部考核与评价；（七） 评估审计报告的使用效果；（八） 监控内部审计机构质量控制政策与程序的执行。第十四条 内部审计项目质量控制是为合理保

4、证审计项目的实施符合内部审计准则的要求而制定的控制程序与方法。制定内部审计项目质量控制程序与方法应体现内部审计机构质量控制的要求。第十五条 内部审计项目质量控制主要包括以下内容：（一） 指导内部审计人员执行审计计划；（二） 监督内部审计过程；（三） 复核审计工作底稿及审计报告。第十六条 内部审计项目负责人在实施项目质量控制程序与方法时，应考虑以下因素：（一） 审计项目的性质及复杂程度；（二） 参与该项目的内部审计人员的专业胜任能力；（三） 其他。第十七条 内部审计机构应将内部自我质量控制政策与程序列入审计工作手册，并以适当的方式传达给每一个内部审计人员。第十八条 内部审计机构应通过持续和定期的

5、检查，对内部审计质量进行考核和评价。第十九条 内部审计机构对审计质量进行考核和评价可以采取以下方法：（一） 考核审计计划的完成情况；（二） 由内部审计人员进行自我评价；（三） 征求被审计单位和组织其他部门的意见；第二十条 内部审计机构负责人应当将评价结果及时向组织适当管理层报告。 第四章 外部评价 第二十一条 内部审计机构负责人应根据本组织的实际情况，建立并实施外部评价制度。第二十二条 内部审计机构负责确定外部评价机构，并报经组织适当管理层批准。第二十三条 外部评价机构和人员应当遵循独立、客观、保密的原则，并具有评价工作所需要的专业胜任能力。第二十四条 内部审计机构可以从以下途径选择外部评价机

6、构和人员：（一） 组织内部其他机构和人员（二） 会计师事务所；（三） 管理咨询公司；（四） 内部审计协会；（五） 其他组织的内部审计机构。第二十五条 外部评价应当定期实施，在下述情况下，也可以适当延长外部评价的间隔： (一)自上次外部评价后，内部审计机构的组织结构、规章制度、人员素质以及审计质量控制具有较大的稳定性；(二)组织适当管理层在近期对内部审计质量的相关内容进行过考核与评价。第二十六条 外部评价一般包括以下内容：（一） 内部审计机构组织结构的合理程度；（二） 内部审计人员履行内部审计准则的情况；（三） 内部审计人员的专业胜任能力；（四） 内部审计目标的实现程度；（五） 内部自我质量控制

7、的适当性及有效性；第二十七条 外部评价人员在对内部审计质量作出评价后，应当出具外部评价报告，并提交给组织适当管理层。第二十八条 外部评价报告应包括以下主要内容：（一） 对内部审计活动是否遵循内部审计准则发表意见；（二） 对提高内部审计质量的建议；（三） 内部审计机构的反馈意见。第二十九条 内部审计机构应当对外部评价报告所提出的重大问题及时拟定工作方案或措施，改善内部审计质量。 第五章 附则 第三十条 本准则由中国内部审计协会发布并负责解释。第三十一条 本准则自 2005 年 5 月 1 日起施行。论内部审计质量控制内部审计质量是指内部审计工作的规范性及其结果的公允性。它取决于三个方面：一是内部

8、审计师的执业能力，即内部审计师能否发现问题；二是内部审计师的执业意愿，即内部审计师是否有动机作好内部审计工作；三是内部审计师的独立性，即当审计师发现问题的时候，是否会公允披露和揭示。内部审计质量控制是指由内部审计的业务管理机构对内部审计的各项业务活动进行有计划地监督和协调1.客观地分析内部审计质量存在的差距和不足，科学地制定提高内部审计质量的具体措施，对于促进内部审计工作的全面开展和质量的进一步提高具有极为重要的意义。一、内部审计工作的不足近年来，内审部门在提高审计质量方面做了大量工作，内部审计质量状况有了明显改善，但内审质量总体水平不高仍是当前制约内审部门发挥重要作用的关键变量和瓶颈因素2.

9、内审工作的不足主要表现在以下三个方面。（一）执业能力较低具体说来有四点表现：第一，内审机构的设立没有完全到位。目前，虽然大中型企业以及集团公司内部逐步设立了内审机构，但基层事业单位、中小企业在内部机构的设置上，还不够健全，也没有专门的内部审计制度。有的单位即使设立了内审机构，但它从属于财务部门，对下属单位的检查流于形式，混同于财务检查。从某种意义讲，内审机构设立还没有真正到位。第二，内审人员业务素质偏低。内审人员多由原来的财务、会计人员转岗，甚至是兼职，比较习惯于对被审单位进行财务收支审计，往往重视账面审计而忽略账外内容，直接导致对经济业务复杂性的了解不足，难以将企业经营特点、存在的问题进行深

10、刻地披露与揭示。第三，缺乏统一的业务规范。我国虽然制定了统一的内部审计基本准则以及一些具体准则，但缺少统一的业务规范和操作指南，使得企业内审目标不明确，内审工作计划带有一定的盲目性、随意性。审计方案脱离实际，操作指导性不强；审计调查不彻底，审计取证、编制审计工作底稿缺乏严格规范；重大问题没有查深查透，审计意见缺乏针对性、可行性。第四，未建立分级督导制度。内部审计应当建立分级督导制度，对各层次的审计工作进行指导、监督和复核。督导和复核实际上是对内部审计工作的内部监督，但是，各企事业单位内部审计部门受人员、机构编制等因素的制约，大多没有设立必要的内部督导。内审工作是“只有检查别人，没有被人检查”，

11、对内部审计的检查处于真空地带，客观上也导致内审质量不高。部分设立分级督导的内审机构，其督导内容也仅仅限于编制底稿人员是否签字、工作底稿是否填写齐全、报告结构和用语规范与否等等，缺乏实质性的指导和监督。（二）执业意愿比较弱相当一部分内审人员认为“内审是得罪人的工作”，没有动力，也缺乏相应的执业意愿去做好内审工作。表现在内审计划缺乏统一规划和针对性，很多企业内审工作还仅仅局限在“举报”“重大事件” 等的事后审查，内审业务本身流于形式，走过场，缺乏深入的调查和事后的追踪。（三）独立性不够目前内审人员独立性还比较差，对于发现的问题，缺乏揭示和披露的勇气。内审人员往往慑于领导压力或者出于同事关系的考虑，

12、或者由于其他种种原因，对发现的问题大事化小、小事化了，最后不了了之，甚至于收取贿赂，徇私舞弊。唐建兵认为3，我国内部审计独立性不高的原因在于：（1 ）内审人员机构设置依附于其他部门或者合署办公，导致了内审机构和人员受到多方利益的牵制，严重制约其独立性。（2）内部审计人员素质偏低。由于我国内部审计起步较晚，很多工作还处于摸索阶段，再加上内审工作容易得罪人，直接导致业务素质高、工作能力强的员工不愿意从事内审工作，严重影响了内审的独立性和审计工作的质量。二、内部审计质量不高的理论阐释影响内部审计质量的核心因素主要有两个方面：一是内部审计缺乏相应业务标准，使得内审人员执业能力低下；二是内审人员违规或者

13、失职的惩罚成本太低，使得内审人员的执业意愿偏低和独立性下降。根据内部审计业务标准的高低和内部审计违规惩罚成本的高低，我们可以把内部审计分为四种情况，分别构成下页图 1 所示的、四个区域。在矩阵区间内，由于缺乏统一的业务标准，内部审计工作有较大的弹性，可操纵空间较大，并且惩罚成本又偏低，这必然诱使内部审计人员做出如下两种选择：第一，内部审计工作流于形式，导致内审人员的执业能力和执业意愿下降；第二，内审人员徇私舞弊，对于发现的问题隐瞒不报或者虚报，这会影响到内审人员的独立性。无论内审人员做了何种选择，都会导致审计质量低下。因此，我们认为区间属于低质量的内部审计。在矩阵区间，尽管业务标准还是比较匮乏

14、，但由于存在较高的惩罚成本，迫于惩罚压力，内审人员不敢掉以轻心，也不敢徇私舞弊，仍然会“严把质量观”。当然，由于缺乏较高的业务标准和操作规范，可能会导致重复劳动和无效劳动，造成资源的巨大浪费。在矩阵区间，尽管惩罚成本比较低，但由于存在比较详尽的内审业务标准和执业规范，内审人员可以比较容易地实现高质量的审计。换言之，内审人员的执业能力得到提升，实现高质量内审的执业成本大幅降低。在职业道德和内审目标的双重约束下，内审人员也应该能够做到高质量地审计。当然，由于惩罚成本偏低，在巨大的利益诱惑下，不排除内审人员舞弊的可能性。从上述分析可以看出，无论是业务标准的提高还是惩罚成本的提高，都将在一定程度上提高

15、内审的质量。我们认为区间和区间均属于中等质量的内部审计。比较二者，笔者认为区间的内审质量应该高于区间，其原因在于区间的约束力量来源于制度约束，属于“硬约束”，而区间的约束仅仅来源于职业道德和审计目标，属于“软约束”。但很显然，这二者均非最优方案。最优方案在矩阵区间，即高业务标准提高了审计人员的执业能力，高惩罚成本提高了内审人员的执业意愿和独立性，这三个方面的提高必将全方位提升内审质量，为高质量的内部审计提供制度性保障。遗憾的是，我国目前尽管制定了内部审计准则，但由于缺乏相应的业务规范和操作指南，内部审计工作整体可操作性不强。而且，我国目前还缺乏专门的关于惩罚措施的规定，故内审基本上处于“无风险

16、状态”。也就是说，我国的内部审计还停留在第区间，还存在巨大的提升空间。通过上述分析可以发现，要想提高内审质量，其根本途径在于实现从区间向区间的转变，而转变途径在于内部审计业务标准的制定和高惩罚成本制度的出台。惩罚成本高高惩罚成本低业务标准（中质量）II高惩罚成本高业务标准（高质量）IV低低惩罚成本低业务标准（低质量）II低惩罚成本高业务标准（中质量）II低高 业务标准三、提高内审质量的路径和措施通过上述分析，我们可以发现，提高内审质量的路径无外乎三个方面。（一）提高内部审计的业务标准要提高内部审计业务的标准，主要应从制度保障和技术保障两个方面着手。第一，制度保障。制度保障上，要进一步完善和认真履行内部审计准则的具体规范，建立、健全内审制度和质量管理制度。应重点做好以下工作：（1）在审计之前，必须编制审计计划和审计方案。审计计划包括审计目标、审计顺序、考虑审计资源和后续审计。审计方案包括审计时间、审计范围、审计重点、审计步骤、审计人员等，