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1、行政主体法,第三讲,彭錞,内容大纲,行政主体学理通说 反思行政主体学理通说 超越新政主体学理通说：以行政组织设立为例,学理通说中的行政主体,通行定义,行政主体享有并行使行政权力，能以自己名义进行行政管理活动，并独立地承担因此产生的法律责任的组织。 现行通说一般分为两类：行政机关和法律、法规授权组织。 教材中增加了第三类，即其他社会公权力组织。,行政机关,依法设置的行使国家行政职能并具有独立法人资格的国家机关。 “依法”是广义的，不全部具有行政职能。,中央行政机关,中央行政机关：即国务院及其机构：“一组两办三直属，一协调部管局”。 规范依据：1982年国务院组织法和1997年国务院行政机构设置和
2、编制管理条例 注意“机构”和“编制”的区别,中央行政机关,一组：组成部门，又称部委行署 履行国务院基本的行政管理职能。分为二十个部、三个委（发改委、卫计委和国家民族事务委员会）、一行、一署，共二十五个（监察部与中纪委合署办公）。都是行政主体。 两办：办公机构和办事机构 办公机构：国务院办公厅，简称“国办”，协助国务院领导处理国务院日常工作，没有行政管理职能，不是行政主体。 办事机构：协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能，不是行政主体。侨办、港澳办、法制办、国务院研究室。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室、国务院防范和处理邪教问
3、题办公室与中央防范和处理邪教问题领导小组办公室。,中央行政机关,三直属 管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能，是行政主体。 直属机构（局）：共十六个局或者署（新闻出版总署）。 直属特设机构：国资委，2003年由全国人大设立，所以是特设机构。 直属事业单位：银监会、保监会和证监会依法律授权享有行政管理职能，除此之外还有社保基金、地震局、国务院发展研究中心、社科院、中科院、国家行政学院、地震局、气象局、自然科学基金委员会、新华社。,中央行政机关,一协调 议事协调机构，组成单位是国务院各个组成部门，也包括军队部门。一把手往往是国务院分管领导，包括副总理和国务委员。 其功能是“跨国务院行政机
4、构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施”。但事实上，有些议事机构的行政管理措施并非临时性的。如国务院学位委员会，根据学位条例，负责向各个教育机构授予学位授予权。这时候就属于对外行使行政管理职能，是行政主体。如果对外不以自己名义行使行政权力，则不属于行政主体。,中央行政机关：议事协调机构,中央行政机关,部管局 全称是“国务院组成部门管理的国家行政机构”，主管特定业务，行使行政管理职能，是行政主体。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密
5、委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列。,地方行政机关（一般地方行政机关）,各级人民政府：省、市、县、乡 宪法第三十条：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。” 从“市管县”到“省管县”,地方行政机关（一般地方行政机关）,县以上人民政府的工作/职能部门、直属机构、办公机构、办事机构和议事协调机构 县以上人民政府派出机关 根据地方人大和政府组织法第六十八条。 省
6、政府派出机关：地区行署，下辖县，八十年代“地改市”之后大部分成为地级市，目前只有少数地方还有地区行政公署，而且正在经历撤地改市。 县人民政府派出机关：区公所。 市或市辖区人民政府派出机关：街道办。 都不是一级政府，但具有行政主体资格。,行政机构,行政机构是行政机关内部的、或者派出的，一般不能以自己的名义发布命令、独立行使职权、承担行政责任的行政部门。原则上不具有行政主体资格，除非获得法律、法规或规章的授权。,行政机构,内设机构 分常规性/临时性；可以是一个或多个部门设立；名称可以是“厅”、“司”、“处”、“科”、“股”、“室”、“办”、“队”。有可能对外使用自己的名义行使行政管理职能，但除非有
7、法律、法规授权，归责对象仍然是其设立或主管的行政机关。,行政机构,派出机构 派出所、工商所、税务所、土地管理所、审计署办事处、保监局、银监局。 从哪里知道某个行政机关的内设或派出机构 政府信息公开条例第九条第三款：反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息，行政机关应主动公开。,行政机构,派出机关与派出机构相区别 前者的设立机关是三级政府，行政职能是综合性的，具有行政主体资格；后者的设立机关多种多样，可以是某级地方政府的内设机构，也可以是国务院某个部门，行政职能往往是特定的，是否具有行政主体资格不确定，取决于是否有法律、法规授权。,行政组织、行政机关、行政机构、行政主体,法律、法规授权
8、的组织,修订前的行政诉讼法第二十五条： 由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。,规章授权组织是行政主体吗？,法律、法规授权的含义,授权方式 包括直接/间接授权。直接授权是指法律、法规直接对某组织授权，如我们即将讲到的基层群众性自治组织。间接授权在现实生活中也很常见，即法律、法规对某级政府或行政机关授权，再由该政府或行政机关分配给内设或下级机关。 间接授权的效力 政府采用规章以下规范性文件进行授权的组织，是否是行政主体？ 1999年行政诉讼法司法解释第二十一条： 行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内
9、设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。,法律、法规授权的含义,谢淼全诉屏南县中字管理站种子行政管理案（福建省屏南县人民法院（2007）屏行初字第03号） 法院认定：根据中华人民共和国种子法第三条之规定，农作物种子管理权由县级以上农业主管部门行使。种子法实施后，由于我国农作物种子产业发生了重大变化，为加强种子市场的监管，2006年5月19日国务院办公厅作出关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见（国办发200640号）对种子管理体制进行改革，其第三条第（七）项规定“各级种子管理机构要依法履行种子行政许可、行政处罚、行政管理等职责
10、，加强对本行政区域内种子市场和种子质量的监管”。,法律、法规授权的含义,“授权”的含义 不光指职权、权力、权能，也指职责、责任 溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案（2000）：县邮电局被要求对经过卫生部门审查确认资格的县医院开通120急救电话。 区别委托和授权 权力（意思表示）、名义和责任 能否委托个人 张敏不服内蒙古自治区通辽市公安局道路交通行政处理案中，唐建东因驾驶无号牌货车被被告的民警当场扣押后，被指令将车开到交通支队停车场。途中，唐建东将原告张敏撞伤。法院认定因车被扣押之后唐建东被指令继续开车，此时其开车行为实质上是受被告委托实施的行政行为，由此引起的侵权责任应当由被告承担。
11、道路交通安全法第九十五条：“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车”。,法律、法规授权的组织（直接授权）,村委会组织法,第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。 第七条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委
12、员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。,村委会组织法,第八条 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。 村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。 第九条 村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。,居委
13、会组织法,第三条 居民委员会的任务： （一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动； （二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业； （三）调解民间纠纷； （四）协助维护社会治安； （五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作； （六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。,其他社会公权力组织,其他社会公权力组织：无法律、法规授权，但依据社会或市场自治原则和组织章程行使某种公共权力，影响成员或第三人的权益，而成为行政主体。
14、,长春亚泰俱乐部诉足协案,2001年10月16日，中国足球协会做出足纪字(2001)14号关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定(简称“14号处理决定”)。该决定第一项处罚包括取消原告长春亚泰足球俱乐部升入甲A资格，第四项处罚是取消原告足球队2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格。原告不服“14号处理决定”，于2001年10月19日和11月10日两次向中国足球协会提出申诉状，中国足球协会未能在法定的时间内答复。2002年1月7日，长春亚泰足球俱乐部及其教练员、球员向北京市二中院提起行政诉讼。北京市二中院进行审查后，认为该起诉不符合行政诉讼法
15、规定的受理条件，遂于2002年1月23日，作出(2002)二中行审字第37号行政裁定书，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合法律规定的受理条件”为由，裁定不予受理。2002年1月28日，亚泰俱乐部决定向北京市高级法院提出上诉，请求撤销北京市二中院裁定，并依法裁定受理本案。2002年1月29日，全国人大常委吴长淑等12名人大代表联名上书全国人大常委会，要求北京市高级法院受理长春亚泰足球俱乐部对中国足协提起的行政诉讼。,长春亚泰俱乐部诉足协案,1995年体育法第三十一条：“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关
16、组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。地方综合性运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。” 第四十九条：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚。” 1991年足协章程第八十七条（2005年版章程第六十一条）：中国足球协会各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能 向中国足球协会诉讼委员会提出申诉。诉讼委员会在诉讼委员会工作条例规定的范围内作出的最终决定，对各方均具有约束力。,长春亚泰俱乐部诉足协案,争议焦点：足协是法律、法规授权组织吗？足协对俱乐部行使处罚的权力来源是体育法还是足协章程？体育法第三十一条是授权性还是确权性规定？ 第三十一条是授权性规定（逻辑前提是体育赛事管理权属于国家）-足协是法律授权组织-其处罚决定是具体行政行为，具有可诉性 第三十一条是确权性规定（逻辑前提是体育赛事管理权属于社会）-足协不是法律授权组织-其处罚决定不是具体
