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1、第三章 公共政策系统分析,系统 公共政策系统 环境,第一节 公共政策主体 按照哲学观点，主体是指进行着认识和实践活动的有意识的人，具有自觉的能动性、自我意识机能和社会性等基本特征。 按照政治学观点，主体即政治实体，是指制定实施政策并期望政策能达到预期效果的政治实体，包括执政党、政府、社会集团等。,总之，所谓公共政策主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。 构成 分类,官方决策者：拥有法定权威制定公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员、法官。 官方决策者是非常重要的政策主体，特别是后发展现代化国家。 非官方决策者：并不具有制定公共
2、政策的法定权威，他们只是在政策制定过程中提供信息、施加压力、游说官方决策者,政策主体的其他分类方法: 体制内（相当于官方决策者）与体制外（社会政治法权主体和社会非法权主体，非法的社会组织和行为） 国家权威和社会权威 直接参与者和间接参与者,一、官方决策者,现代西方政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力（什么是三权分立，三权分分立的历史发展） 议会，内阁和法院对应立法、行政和司法 中国基本上也是这样，政府，人大、法院、但还包括主要的中国共产党 6大班子：中共中央委员会、纪委、人大、国务院、军委、政协、主席,1立法机关： 立法机构是公共政策最重要的构成要素，其主要职责是立法、即制定法律和政策
3、。 立法机关在西方主要指国会、议会、代表大会，在我国指各级人大（产生方式不同）,在美国，一般而言，国家立法机关常常能够在独立决策意义上行使立法权，如在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以置议会大多数成员的反对于不顾，强行通过有关法案。美国有关税收、人权、社会福利和劳动关系等方面的政策一般都是由国会加以制定。,2、行政执行机关： 行政机关是贯彻执行国家的法律政策，管理国家的内政外交事务的机关，他掌管着国家的行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理。 近代以来国家行政权力的不断膨胀 国务院及其组成部分以及各级人民政府。,（1）行政决策机关 行政首脑及其决策团体，总统、总
4、理和其办公室构成人员 A、立法创议，即向立法机关提交关于国家重要事务的建议，往往成为立法的草案； B、立法否决，即总统利用否决权阻止国会通过的法案 C、委托立法，国会将部分立法权委托给总统行使； D、国防与外交政策,（2）行政执行机构（官僚机构） 传统行政学认为官僚机构只负责执行政策，不参与政策制定，但是他们具有信息、技术上的优势。 影响政策的方式： 参与制定法规和政策 通过不作为或扭曲执行以改变政策的目标 提出立法创议 具有处理具体问题的权力（规制权）,3、司法机关法院： 法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该
5、采取何种行动以符合法律和宪法的规定。,司法机关在公共政策制定中的功能因不同的国家而不同 美国的司法机关在决策中的作用最大 A、司法审查权，即审查立法机关和行政机关的立法、执法活动是否违宪； B、法院判例。一些国家，判例往往成为不成文的法律，各级政府必须遵行； C、司法解释，即有权解释较为原则性的法律、法规。中国法院和检察院的作用。,所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无效。政策的制定显然深受这种权力的制约，国会可能因此而对某些事务所要采取的行动犹豫不决，因为它会担心这些活动可能会被法院判为违宪。 法院还有权解释和决定那些只有抽象
6、的表述且容易引起歧义的法规的含义。当法院接受这一种而非另一种解释时，它在无形中就进入了政策制定领域，因为解释的结果无疑会使胜方的政策选择得以贯彻和实施。司法活动并非新生事物，司法判决中逐渐确立的某些原则对公共政策制定有着至关重要的影响。,4、中国共产党 我国现行政治体制是中国共产党领导的议行合一体制。制度层面上，人大最高权力，政府过程的实际层面，中国共产党是政府系统的领导核心，左右着公共政策的制定和执行。 中国共产党在公共政策制定过程中发挥着决定作用，党的路线、方针、政策通过立法、宣传、人事任命的方式得到贯彻执行。 政协的参政议政作用。,二、非官方参与者 1利益集团： 利益集团是由具有相同价值
7、需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能。学生、出租车司机、白领阶层。 他代表成员的利益、履行利益表达功能、对公共政策施加影响 中国的利益集团问题（利益群体）,利益集团对政策影响取决于： 团体规模 团体拥有的资源 团体凝聚力 团体领导者的能力 团体在社会中的地位 团体之间竞争程度 政府对利益集团的态度等。,利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。其中具有代表性的一种形式就是游说，即作为说客的利益集团的代表，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利益集团所赞同的议案。由于游说活动通常是在议院走廊或
8、休息室进行，所以人们习惯称之为“院外活动”或Lobbying。,2政党： 政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。,2、政党 政党是代表一定阶级、阶层、集团利益，以夺取、行使、参与行使国家政权为政治目的的政治组织。 政党一词的英文Party源于拉丁文Pars，意为一部分，另有同伴、部队、聚合等意。欧美于17-18世纪开始在政治生活中使用这一词汇
9、。 中国古代，朋党，乡党,政党的特征： 有明确、具体的政纲，即政治主张和方针政策 有定型的从中央到基层的组织系统 有一定的数量的党员和各级领导人 有约束党员行为规范的纪律 通过党组织和党员的各种活动，广泛争取非党群众的支持，竭力争取执掌或参与国家政权，以实现自己的政纲,政党体制不同，两党制或多党制下，政党作为公共政策的主体又分为执政党和在野党 执政党影响政策的方式有： 直接制定政策（如中国共产党） 间接影响，包括提出政策创议，指导国家机关制定法律和政策。,在野党影响的方式： 参加选举活动、参与政府的人事安排、舆论宣传、组织集会和政治活动、与执政党结成联盟等。 西方的两党制和多党制为了取得政权，
10、在政策纲领上越来越趋同 通吃型政党,3、公民个人 公民或选民是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，但却是最为广泛的非正常主体。（力量在于人民主权） 在不同的政治体制下，公民参与政策制定的方式、效果不同 中国公共政策制定中的公民参与,公民影响公共政策制定的途径： 以国家主权者的身份，直接参与某些重大的决策如全民公决。 通过代议形式，选举代表或议员制定政策； 使用威胁性的手段，如请愿、罢工、示威等，迫使政府改变政策 通过参加政党或利益集团，借助组织的力量影响政策； 通过制造社会舆论来影响政府的政策 运用个人的知识和才能为政策提供议题、决策依据和理论指导（李雪林15500亿国债）,
11、4大众传媒,大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具 社会最强有力、最直接、最方便的手段 号称无冕之王， 现代传媒的互联网络,大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的： A、有效传播政府政策意图和政策内容； B、传播社会舆论，向政府反映社会要求，为政策制定提供依据 C、引导社会舆论，作为政府调控社会价值，稳定社会的工具 D、成为社会信息的枢纽，各种利益集团和公众借助大众传媒影响政策制定,5思想库 思想库（thinktank）或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特
12、而又非常重要的构成因素。被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。布鲁金斯学会、胡弗研究所、兰德公司、野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政府政策制定中发挥了非常重要的作用。,一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型： （1）官方思想库：隶属政府及其职能部门，或作为最高行政长官的智囊团，或隶属于不同职能部门，或具有相对独立的建置。 （2）半官方思想库：一是政府出资支持重点研究课题，把研究工作纳入为政府服务的轨道。二是政府通过与政策研究机构签订合同，从而建立相互依存的关系。三是与政府有关机构有对口挂靠关系的思想库，它们直接为对口单位提供政策咨询服务。 （3）民间思想库：是由民间发起，得到基金会或公司企
13、业赞助的社会性政策研究机构。它具有选题自由、研究范围广、社会联系多、不受政治局限、独立性强、灵活性大等特点。 （4）国际思想库：是由不同国家的学者和官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性政策研究组织。其研究范围往往涉及人类共同关心的问题，如环境保护、气象服务、战争与和平、资源利用、人口控制等。,5公民个人： 无论是在专制体制下还是在民主体制下，政策制定者都必须认真对待普通公民的利益和愿望。现代专制政权即使努力排斥公民参与政策制定，也仍然十分关注多数公民的利益需要。而现代民主政权则通过选举制的实行间接地增强官方对公民利益所负有的责任。 正如查尔斯林德布罗姆所言：投票选举之所以是公民影响政策制定
14、的重要手段，不仅是因为它允许公民选择政府官员，而且在某种程度上指导这些官员对政策的态度。因此，选举的事实间接地将一个原则强加于未来的决策者，即政策制定要考虑公民的愿望。”林德布罗姆这里谈及的原则阐明了这样的观点：公民有权让他们的意见被官员听到，而官员有责任认真听取他们的这些意见。,公共政策系统构成,1、决断子系统 决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。 决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策活动中，享有拍板定案的权力，即具有最终决策权力，
15、因而具有权威性;决断子系统作为政策系统的核心，主导公共决策活动的全过程，因而具有主导性。,决断子系统在公共决策过程中的主要作用是： （）提出有关的政策课题。公共决策的活动是从政策问题的分析开始的，提出有关的政策课题是决断子系统的主要职责之一。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住需要及时解决的关键问题，以便制定解决问题的决策。 （）考虑政策目标的确立。政策目标的正确与否直接关系到公共决策活动的成败，确定正确的政策目标是解决政策问题的重要一步。,（）组织政策方案的设计。政策方案的设计是一项科学性、技术性很强的工作，通常应当由咨询子系统来承担，但是必须由决断子系统来组织，根据
16、政策课题的需要，挑选熟悉这一问题的专家，组成高水平的咨询子系统，并为他们的设计工作创造优越的环境和条件。 （）负责政策的最终决定。对政策是最终决定是决断子系统在公共决策活动中的最重要的职责。决断子系统必须具有决断的能力和魄力，能够高瞻远瞩，综合权衡，做出正确的决策。,、咨询子系统 咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。,咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是： （）政策问题分析。咨询子系统的成员运用现代科学知识、方法及技术，对政策的有关问题进行分析。 （）政策未来预测。科学的预测是正确制定政策的基本前提之一，咨询子系统的成员具备这方面的专门知识和技术，能够对事物的未来发展状况做出比较准确的估计。 （）方案设计
