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1、第二讲我国公务员制度的现状,王锴,官僚制,公务员制度是以韦伯(Max Weber)的官僚制理论为基础建构起来的。所谓官僚制是指依职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系和管理方式。 注意，官僚制与官僚主义并不相同。官僚主义是指国家工作人员脱离实际，脱离群众，只知发号施令的坏作风。表现为不了解实际情况，不关心群众疾苦，独断专行，压制民主，以至于专横跋扈，称王称霸等等。还包括部门林立，机构臃肿，层次繁多，互相扯皮，人浮于事，虚职过多，工作效率低下等现象。,官僚制的特点,（一）组织结构方面 1、专门化。依据工作的类型和目的来科学划分每一工作单元，并明确每一工作单
2、元的职责范围、权限。每一工作由具备相应专门知识的人来承担。 2、等级制。在官僚制组织中，职位按权力等级组织起来，行政部门从上到下形成一个金字塔式的等级结构。下级必须服从上级的严格监督控制。这种服从不是服从于个人，而是服从于法律赋予的职位权力。 3、专业化和职业化。个人基于其专业技能通过公开考试合格后加以任用。任用后的公务员保持政治中立，其权利受法律明确保障。非经过法定事由，不得被行政机关免职。因此公务员是一种永久性的职业，依法享受固定薪俸，并依资历、政绩逐步升迁。,官僚制的特点,（二）管理方面 1、规则化。官僚制组织内部有一套详尽的规则体系，对组织内部的各级机构的设置，对各种成员的职责、权限、
3、相互之间的关系、活动方式都作了具体规定。所有人员均需严格按章办事，所有行政措施、决定、规章都必须以书面形式作出并加以记录、存档。 2、非人格化。所有行政人员的工作行为和人员之间的工作关系都必须严格遵循法律法规的规定，服从一个非人格化的无私秩序，公私分开，公事公办，一视同仁，不得搀杂个人好恶情感。 3、纪律性。行政人员均受规则和权威结构约束，如果违反规则或不服从命令将受到纪律惩戒。 （三）组织文化方面 官僚制组织强调的是一种“理性精神”，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，使管理变得可预期、可精确计算和可控制。,官僚制的缺点,1、功能失调。 （1）官僚制强调权力的集中统一、层级节制，这势必会造
4、成管理幅度缩减而上下级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀，人浮于事，浪费严重。而层级越多，权力越集中，则上下级沟通越困难，导致信息失真，也会加重上级对下级失控的紧张和不信任。这样上级会进一步加强对下级的严格控制，从而导致更多等级和规则，陷入管理上的恶性循环。 （2）官僚制组织的专业化、职业化以及神秘性又会使其成为脱离社会的封闭系统。 （3）公务员的终身雇佣制会导致政府日趋僵化。 （4）严格照章办事和等级服从会导致下属固守本分而不主动工作，日趋丧失活力和创造力，并造成官僚们将目的与手段倒置，遵守规则成为目的，而服务人民则被忽视。 （5）过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，沟通协调困难。,官僚
5、制的缺点,2、应变能力差。官僚制组织习惯于例行公事，以一种固定的反应模式来应对环境的冲击，长此以往，就会导致组织由于因循守旧而日趋钝化，应变能力差，处理危机能力下降。 3、损害民主政治的基本价值。强调权力集中统一的官僚制在国家干预主义观念的推动下不断扩张，并逐渐占据主导地位，而议会权力则趋于下降，形成“行政帝国主义”，从而损及民主政治的基石人民主权和分权制衡。同时官僚制的扩张，必然导致政府机构的不断膨胀和官僚主义的盛行，造成政府低效、缺乏回应性而满足不了公众日益高涨的民主政治要求。此外，官僚制的扩张实际上意味着人们私人领域的不断缩小，个人的权利与自由不断受到限制。这就使公民的权利与自由受到侵犯
6、的危险增大，政府官员腐败的危险增大。 4、损害人性，造成人的异化。个人只是庞大的永不停转的官僚制机器中的一个小齿轮，只能按规定程序运转，压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品。,对官僚制的改革新公共管理运动,新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。 （一）调整结构，压缩层级，精简公务员。 1、分权。这既涉及中央与地方的关系，又涉及政府内部上下级关系。在中央与地方关系调整方面，将中央政府承担的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中。在政府上下级关系的调整方面，实行决策与执行分离，政策部门和提供服务的部门实行职责分开，决策功能集中于主管
7、部门，而将主要管理权转移到下级部门，使下级部门成为纯粹的执行机构。 2、授权。让低层员工和公民更多地参与决策。 3、弹性化。根据形势的需要，不断撤销现有组织，设立“虚拟组织”，任务完成后，组织就将自行终结。,对官僚制的改革新公共管理运动,（二）改革人事管理方式，增强制度的灵活性。 1、解除规制。在职位分类方面，废除繁文缛节，实行品位分类和职位分类优势互补，使分类更具弹性和灵活性。报酬方面废除公式化的工资制度，实行个性化的绩效工资制。人事录用方面解除人事选拔的繁琐规则，赋予部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权。 2、取消职务常任制。一方面强制性地大规模裁员，另一方面则推行合同雇佣制和临
8、时聘用制。 3、推行绩效管理。以追求顾客或公民满意为目标，以“三E”经济（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）为标准，建立可测量绩效指标体系，量化考核标准，对公务员的工作能力和实绩进行客观的评价，并以此作为公务员工资、晋升、奖惩的依据，从而形成注重结果而非过程控制的新的机制。 4、以人为本。改变过去以事为中心的传统管理模式，推行人力资源管理，将关注的重点从“制度”转向“人”，强调把人从规则的束缚中解放出来，以充分发挥人的积极性和创造性。把人作为组织的最重要的资源，将人力资源（公务员）的使用与开发有机结合起来，以激发公务员的潜能，提高其绩效。 （三
9、）重塑组织文化 把管理主义理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，以追求顾客或公民满意为组织目标。,我国公务员制度的现状官僚化不足,（一）结构的非理性 1、权力过分集中。权力过分集中使得“家长式”人物层出不穷。个别行政组织被长官的意志所左右，机构的设置、人员的任用完全取决于领导的任意专断。在这种情况下，下级对上级的服从不是服从于法律权力、职位权力，而是服从于人格权力。 2、党政关系尚未根本理顺，政治侵夺行政，使行政机关难以自主发展其自身的合理结构和管理能力。 3、职能分化和分工不明晰，结构和功能交叉重叠。而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业化人才，更多的是“万金油”式人物。,
10、我国公务员制度的现状官僚化不足,（二）管理的非理性 1、制度本身的不完善，规范化、科学化程度不高。 首先，公务员范围的界定既不科学，也不合理。 其次，职位分类不科学。我国的职位分类仅是名义上的职位分类，“并未按照职位的性质和特点进行分类”。对公务员不作政务类和业务类划分，只划分为领导职务和非领导职务，理论上讲不通，实践上带来管理上的混乱。 再次，公务员运行机制不健全，缺乏有效的竞争激励机制和监督约束机制。如现行工资制度不能充分体现激励功能；考核制度流于形式；竞争上岗制度范围过小，且透明度不高；监督机制缺位；等等。制度的不完备带来制度运行的某种程度上的无序、混乱和低效。 2、行政组织行为的人格化
11、倾向 尽管行政组织内部有各种各样的制度规则，但关系、人情却往往取代制度规则而成为行政人员处理事务的主要准则。以情代法、以人代法现象严重存在。 3、行政组织行为（含个人行为）的自我取向 这突出表现在有些行政部门和个人追求自身利益最大化，以权谋私，权力寻租，严重背离了政府的公共利益目标。,我国公务员制度改革的路径,（一）理念创新 从控制导向到服务导向。充分回应民众的要求是政府存在的目的。政府改革应重新检讨政府存在的目的，彻底转变观念，树立“服务导向”的新理念。这意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上”，而不是把国家放在首要的位置上，“必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需
12、要和利益做出回应”。,我国公务员制度改革的路径,（二）制度创新 1、从强化公务员服务意识出发，以法令形式，明确确立服务的内容和工作目标、服务标准、服务程序和时限，以及违诺责任。 2、加强制度建设，实现公务员管理的科学化、民主化 （1）重新科学界定公务员的范围和分类。将公务员划分为政务类和业务类。 （2）完善公务员制度运行机制。 健全竞争激励机制。A.完善考试录用制度。实行分类、分等、分级的考试办法，加强对应试者能力的测评。B.改进任用制度，大力推行合同聘任制。推进和规范竞争上岗制度，实行全员竞争上岗，为优秀人才的成长铺设“快车道”。C.改进考核制度，推行绩效评估。D.改进工资制度，建立个性化的
13、绩效工资制。 完善新陈代谢机制。A.实行任期制。B.建立实效的引咎辞职制度。C.推行年阶退休制。按不同职级划分不同退职年龄，一个人如果达到了本职级的退休年龄而未晋升到上一级，便须退职。 建立和完善监督约束机制。A.建立和健全公务员监督法规，制定公务员行为规范和道德标准；B.完善监督体系，强化执法监督；C.建设电子化政府，实现公务员管理的公开性和透明度；D.建立公民满意度评价制度，以公民满意度作为行政组织和行政人员的最终评价尺度。,我国公务员制度改革的路径,（三）管理方式创新 从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式。该模式将人视为组织的第一资源或说是最重要的资源，重视营造良好的有利
14、于人成长的工作环境来激发公务员的潜能和创造力，使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质，进而促使政府目标的达成和效能的实现，同时也促进人的充分发展。 1、授予权能，重视营造令人愉快的工作环境，并给成员更多参与组织决策的机会。 2、重视对公务员的培训，倡导学习，不断提升公务员的素质。 3、实现公务员管理的电子化。 4、实行绩效管理，建立结果导向的机制。,我国公务员制度改革的路径,（四）组织结构创新 原有公务员组织结构是高度集权的金字塔式结构，这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差，无法快速应对环境变化；会漠视民众的需求，会抑制人的活力和创造力。因此必须创新组织结构，构建一个弹性化组织结构。其主要特点是： 1、对环境具有开放性和回应性，以公民的满意为导向。 2、政策制定与执行相分离，强调战略管理。 3、组织的扁平化，减少中间管理层级。 4、倡导分权或授权而非集权。 5、重视组织成员和公民的参与。 6、网状型的沟通与联系。 7、以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制。 8、建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”。这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能，使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。,
