论水利工程质量监督的改革与发展ppt

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1、江苏省水利工程质量监督中心站 黄 海 田 研究员级高级工程师 硕士研究生导师 第三届全国水利科技英才 江苏省首批中青年科技领军人才,论水利工程质量监督的 改革与发展,内容提要,一、存在的主要问题 二、质量监督的体制改革 三、质量监督的工作方式改革 四、质量监督的发展方向和目标,长期以来，水利工程质量监督工作为水利工程质量提供了强有力的保障。 但随着水利建设市场主体的多元化，影响工程质量的因素也呈现多样化、复杂化的情势。,目前，水利工程质量监督在监督机构设置、监督制度和队伍建设、监督工作方式等方面，与质量管理的目标和要求相比已表现出一定程度的不适应。 为提高水利工程质量监督效能，有效保障工程质量

2、，需对质量监督进行完善和改革，探寻新的发展之路。,1 存在的主要问题,监督体系不健全 监督制度不完整 监督效能不到位,1 存在的主要问题-监督体系不健全,1.1 监督体系不健全 2000年1月国务院颁布的建设工程质量管理条例明确： 国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。 国务院铁路、交通、水利等有关部门负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,县级以上人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。 县级以上人民政府交通、水利等有关部门负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。 条例还明确：建设工程质量监督管

3、理，可由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,条例颁布后，江苏水利工程质量监督体系逐步建立，但目前尚未健全。 一直以来，江苏水利工程质量监督都是由省、市2级质量监督机构承担。 省水利工程质量监督中心站编制10人，为自收自支事业单位，经费通过收取质量监督费解决。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,截止2008年底，全省13个设区的市中仅有7个设立了独立的质量监督机构。 这7个市级机构，有的属参照公务员性质，有的属事业性质。 事业性质的又分为全额、差额、自收自支等多种类型。 江苏65个县（市）中，还没有1个县（市）真正设立了独立

4、的质量监督机构。,1 存在的主要问题-监督体系不健全,2008年9月取消收取质量监督费后，目前，事业性质质量监督机构的经费还没有固定的渠道。这既影响了质量监督机构稳定和质量监督工作的开展，也直接导致难以新设立独立的质监机构。 县级组织的水利建设工程，其质量监督本来就应由县级负责，实行“省直管县”后更是如此，而县级设立独立质量监督机构的难度就更大。,1 存在的主要问题-监督制度不完整,1.2 监督制度不完整 水利工程质量监督的基本依据是水利部1997年颁布的水利工程质量监督管理规定。 条例颁布后，部规定未进行修订，使得条例的要求和精神未能得到具体落实。,1 存在的主要问题-监督制度不完整,同时，

5、10多年来，水利建设的形势、形式和要求，采用的技术、工艺和材料，执行的标准、规范和规定等都发生了很大的变化。 因此，应该说现行部规定在一定程度上影响了质量监督机构设立、定位和定职，影响了质量监督工作的开展。 同时，由于规定没有具体的奖惩条款，也影响了质量监督的效果。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,1.3 监督效能不到位 质量监督体系的不健全、质量监督制度的不完整，使得一些工程未能真正实行质量监督制度。 实行质量监督的，也没有完全发挥质量监督的应有效能。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,业主、设计、监理、施工等参建单位，从理论和态度上是重视质量监督工作的。 但当监督行为触及到相关单位的

6、利益和形象时，监督方与其相对方，往往形成隐性的乃至显性的冲突。 质量监督有时变为博弈群体中的一方。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,监督过程中，一些被监督对象不能提供真实全面的资料，导致监督的基础不牢。 对监督机构提出的整改意见落实不到位，甚至拒绝落实。 一些被监督对象迫于质量监督是规定的程序，只是在“手续上”的需要质量监督，使得质量监督一定程度上流于形式。,1 存在的主要问题-监督效能不到位,同时，监督也存在监督的力度有深有浅，要求有严有松，强度有高有低等情况。 一些质量监督人员工作的主动性、责任心不强，不能积极及时发现和解决质量问题。,2 质量监督的体制改革,完善监督体系 健全监督制度

7、 设立质量验收制度 建立监督机构间的协作机制,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,2.1 完善监督体系 质量监督是保证工程质量的一种合理而必要的制度安排，亦如国家对食品、药品、安全生产等领域实行强制性监督一样。 然而，制度也有成本与收益问题，在当前市场体制不尽完善的境况下，质量监督制度的收益远大于成本，这是我国需要加强工程质量政府监督的主要依据。,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,信任政府的传统文化，也是政府工程质量监督制度供给的重要原因。 水利工程不像民用建筑、道路、市政工程那样有直接的、具体的“用户”，故水利工程质量的用户、媒体等外部监督相对缺失，因此，水利工程质量监督显得尤为重要。

8、,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,制度供给包括制度的设计和实施2个方面。 应该说条例已总体上解决了制度设计问题，关键是具体落实。 首先要突出加强省级质量监督机构和能力建设，使其既具有直接承担重要的、大型工程的质量监督的能力，更具有承担质量监督管理的责任和能力。,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,其次要突出解决县级质量监督能力问题，可行的方式是在主管部门设立质量监督内设机构，有条件的应独立设立机构，也可将监督工作赋予建设工程质量监督机构。 再次是要解决省、市、县3层质量监督机构的分工与协作问题。,2 质量监督的体制改革-完善监督体系,作为体系建设的基础，应妥善解决质量监督机构的编制属性

9、、经费问题，以保证质量监督队伍的稳定和质量监督工作的正常开展。,2 质量监督的体制改革-健全监督制度,2.2 健全监督制度 由于水利建设的法律法规、经济社会和技术等环境都发生了重大的变化，迫切需要对部规定进行修订。 一是应明确条例规定的相关罚则，以提高部规定的威严性和有效性。 二是应授权省级主管部门制定各地的质量监督规定，并允许各地的规定高于、严于部规定。,2 质量监督的体制改革-健全监督制度,通过新的部规定，完善水利质量监督的基本制度，统一质量监督机构设置，明确权力与义务，规范监督的方式和质量监督检测、质量验收等要求，为质量监督工作规范化、正规化提供法规基础。,2 质量监督的体制改革-健全监

10、督制度,部规定总体上属于行政性规定。 而质量监督的技术性很强，有必要制定水利行业标准水利工程质量监督规程。 以在操作层面上进一步引导、规范、统一质量监督及质量评定等工作。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,2.3 设立质量验收制度 在水利工程阶段验收、竣工验收前，质量监督机构需核定工程质量并提交质量评价意见或质量监督报告。 这种做法其实在理论上难以成立，实践上也存在弊端。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,从理论上讲，条例规定，建设、设计和施工、监理等单位对工程质量负责。 质量监督机构是受主管部门委托监督参建方质量行为和工程实物质量的工作机构，而不是工程质量的责任主体。 质量监

11、督机构不需要对质量是否合格作出承诺，没有义务为建设方作出担保。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,从实践上看，时有发生这样的情况是，某工程或工程的某部分明明存在质量缺陷甚至不合格，或工程质量资料不齐全，但出于特定的利益关切，参建方还是要求质量监督机构核定质量为合格或优良。 因为人们一般认为，质量监督机构核定质量等级后，参建方就没有责任了，至少责任变小了。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,因此，有必要将质量监督机构进行质量核定改为由质量监督机构主持质量验收。 即在阶段验收、竣工验收前，由质量监督机构主持，参建各方参加对工程质量进行专项验收，提出质量等级建议意见，提交验收委员会审

12、定。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,虽然质量验收与质量核定工作内容差不多，但意义大不一样。 质量验收可以进一步明确参建各方的责任，理顺监督与被监督、责任主体与非责任主体的关系。 也与工程档案、消防、审计、水保、征地拆迁等专项验收一起，共同组成工程竣工验收前的专项验收体系。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,客观上，质监机构不可能旁站监督，对质量状况不可能完全清楚，对资料的检查也不可能彻底。 这种在信息不对称情况下作出的质量评价，难免缺乏准确性。 这样就会助长一些参建单位的规避心理，给工程质量留下隐患。,2 质量监督的体制改革-设立质量验收制度,事实上，一些经质监机构核定为合

13、格甚至优良的工程，仍存在一些质量问题，有的还发生了事故。 这当然也有质监本身的因素。 但根本上是参建方未能提供真实信息的原因。,2 质量监督的体制改革 -建立监督机构间的协作机制,2.4 建立监督机构间的协作机制 水利工程集多种专业于一体，单靠水利工程质量监督机构难以对工程质量作出准确的把握和判断。 建设行政主管部门要切实“对全国的建设工程质量实施统一监督管理”的职责，建立各行业质量监督机构之间协作机制，进一步提高质量监督能力和效果。,2 质量监督的体制改革 -建立监督机构间的协作机制,南京地铁工程、沙河抽水蓄能电站等工程由有关专业监督机构联合进行质量监督，江苏入海水道工程204国道公路桥、黄

14、海漫水公路桥等工程邀请交通质量监督机构参与监督，起到了很好的效果。 当前迫切需要使监督机构间的协作机制制度化、常态化。,3 质量监督的工作方式改革,突出监督重心 抓住监督重点 优化监督方式 强化监督检测 扩大监督范围 提高人员素质,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,3.1突出监督重心 质量监督机构应该加强规程规范、技术标准的宣传、贯彻，坚持“监督、检查、帮助、促进”的原则，努力帮助参加单位提高质量管理能力，但监督工作的重点应放在监督与处罚上。 首先要加强监督，通过监督规来范质量行为，培养和树立参建方的自律意识。,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,3.1突出监督重心 质量监督

15、机构应该加强规程规范、技术标准的宣传、贯彻，坚持“监督、检查、帮助、促进”的原则，努力帮助参加单位提高质量管理能力。 但监督工作的重点应放在监督与处罚上。,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,首先要加强监督，通过监督规来范质量行为，培养和树立参建方的自律意识。 参建方的质量意识强了、管理水平高了，工程质量才能得到持续改进和有效保证，才能建设出高质量的工程。,3 质量监督的工作方式改革 -突出监督重心,其次是要适度处罚。条例规定对相关行为可采取罚款、停工整顿、吊销资质资格等措施，但目前处罚条款落实不到位，这就大大降底了质量监督的严肃性、权威性。 当然，这首先需要在部规定中明确相关罚则。,3 质量监督的工作方式改革 -抓住监督重点,3.2 抓住监督重点 有些质量监督机构尽管也很努力，但所监督的工程还会发生这样那样的质量问题。 这与质量监督不能抓住工程施工的关键节点、部位和工序不无关系。 监督机构要提高把握关键问题的能力，提升质量监督水平。,3 质量监督的工作方式改革 -抓住监督重点,主体工程施工前应主要检查： 从业单位资质和人员资格。 建设、监理、施工等单位质量体系建立情况。 临时工程质量及安全措施落实情况。 施工图审查、签发情况。 施工组织设计报审情况。,3 质量监督的工作方式改革 -抓住监督重点,基础工程阶段应主要检查： 基坑降排