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1、社会行政的知识基础,主讲人：朱雄君,社会行政 第二讲,社会工作是20世纪初才发展起来的一门新兴专业。在社会工作专业近一个世纪的发展历程中，直接社会工作方法（尤其是社会个案工作）的发展占有社会工作专业四分之三个世纪的发展优势；作为间接工作方法的社会工作行政则长期处于附属地位，历经曲折，直到20世纪70年代才享有与社会个案工作、团体工作以及社区组织工作相同的专业地位。,一方面，由于长期没有获得专业的合法地位，导致社会工作行政的理论研究还处在初期阶段，以致对实务工作缺乏必要的解释能力； 另一方面，社会工作从业者发现，如果社会工作专业不能迅速填补社会服务管理的知识与技术真空，那它将会被贬为私人事务从业
2、者或处于听命于其他专业的仆人地位，最终失去其在社会工作领域的领导地位。,社会行政的知识基础,一、社会工作行政的社会工作学基础二、社会工作行政的公共行政学基础三、社会工作行政的管理学基础,社会工作行政的社会工作学基础,社会工作行政是社会工作的一个重要间接实务领域，因此，关于社会工作基础理论的研究，即社会工作学，就构成社会工作行政的重要知识基础。社会工作是注重实践的学科，是注重“应用的” 学科，而非“纯粹的学科；其所发展出来的理论，应该是实践的、实用的，而非本质的。所以社会工作的理论其实是为了指导社会工作的实施。,社会工作行政的社会工作学基础,1.社会工作的价值体系2.社会工作的知识体系3.社会工
3、作的专业技能,1.社会工作的价值体系 社会工作行政人员必须对基本的社会工作价值及其重要性有所了解。 社会工作价值观是社会工作专业最重要的部分，它构成了社会工作专业伦理原则的基础。社会工作价值观影响社会工作者与案主的关系、与同事的关系、与社会的关系，也影响社会工作方法的运用，以及实务工作中伦理两难问题的解决。,（1)对人的价值观,第一，每个人不论贫富贵贱都有其与生俱来的价值与尊严；第二，每个人都有能力和动机去追求更美满的生活；第三，每个人对自己与他人（包括社会）均负有责任；第四，每个人都有人类共同的需求，同时也有独特的偏好与需求；第五，人人需求归属。,（2)对社会的价值观,第一，社会必须提供让每
4、个人成长与发展的机会，以实现其最大潜能；第二，社会应提供资源与服务以协助人们满足其需求；第三，每个人应有均等机会参与社会的型塑过程。,(3)对社会工作的价值观,第一，人应被尊重和有尊严地对待；第二，人应有最大的机会决定自己的生活方向；第三，人应被激励和协助与他人互动，以建立一个对每一个人的需求都有感应的社会；第四，人应被认定为独特的个体，而非刻板化的类型,2.社会工作的知识体系社会工作行政人员必须经过社会工作知识体系的训练。(1)通识知识(2)人类行为的知识(3)实施理论(4)特殊人群的知识。,(1)通识知识,包括社会科学与人文科学的知识，如社会学、政治学、经济学、法学、史学、哲学、人类学等，
5、藉此来解释社会工作者所面对的社会制度，如家庭、团体、组织、社区、文化、政治、法律、经济、国家等。,(2)人类行为的知识,包括人的情绪、认知、行为、发展等。人的行为不是个体的行为，而是包括人与人的互动，以及人与社会的互动。具体来说，就是个体、人际关系、家庭关系、小团体关系、社会组织与制度内的关系，以及组织间的关系等。这类知识主要涉及心理学、精神医学、社会心理学、文化人类学等。,(3)实施理论,这是由社会工作实务发展出来的理论，包括社会工作助人行动的本质、助人的过程、干预的策略等，这也是社会工作训练的核心。,(4)特殊人群的知识,针对不同的服务领域与对象，如对儿童、少年、身心障碍者、老人、女性、成
6、人、原住民、流动人口、贫民、犯罪者、娼妓、艾滋病患者、吸毒者等的了解，包括对这些人的特性，以及相应部门的特性的了解。,3.社会工作的专业技能,社会工作行政人员要充分认识到社会工作是一种专业性的服务。今天我们遭遇的问题，不是仅靠爱心、热心及同情就能解决的，而是必须接受社会工作的专业教育和训练，以具备专业的技能来解决所面临的问题 。直接工作方法是实务的真正源泉，直接服务方面的训练与经验，是从事间接服务工作（包括社会工作行政）的必要条件和可靠基础 。,从个案工作中，行政者可以借鉴运用一些概念，诸如个别化处理、个体的人格结构与心理结构等，以加深对别人的了解及密切与他人的人际关系；从团体工作中，行政者可
7、以借鉴团体的形成、决定团体目标及指导团体互动等技术，将其应用于与董事会、员工及社区的关系处理上；从社区组织工作中，行政者可以借鉴计划、公民参与等技术，以提升行政的效率和效能。,但是，承认直接实务经验的优先地位，并不意味着社会工作行政不需要专门的技术和训练，恰恰相反，社会工作行政之所以被接纳为专业方法，正因为它需要特别化的技术和知识训练。例如，人际关系方面的技巧就构成了社会工作行政的一个重要基础，并且扮演了将行政实务领域带入社会工作专业主流的中介角色。,社会工作行政的公共行政学基础,社会工作行政是现代公共行政的一个重要部门，因此，公共行政学的理论和技术，为社会工作行政提供了重要的知识基础 。,社
8、会工作行政的公共行政学基础,公共行政的历史，一般公认是从伍德罗威尔逊于1887年发表在政治科学季刊上的论文“行政研究”(The Study ofAdministration)开始的。 粗略算来，也不过是百年历史，与社会工作专业具有差不多的时间长短，当然要长于社会工作行政的历史。 在这短短一百多年的发展过程中，公共行政经历了五次理论范式的更迭，而逐渐成长为一门较为成熟的学科。,1.政治与行政的二二分法时期,这一范式的起讫日期：（1900-1926)。 1900年，古德诺出版政治与行政一书，他断定：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”
9、，前者是“政治”的功能，后者是“行政”的功能。,1926年，洛纳德怀特出版公共行政研究导论。怀特的教科书具有美国进步时期的基本特征，并且反映了对这个领域的理论创新： 政党政治不应侵人公共行政；管理学本身会导致科学性研究；公共行政自身能够成为“价值中立”的科学；公共行政的使命是经济性和效率性。,公共行政学者围绕着威尔逊、古德诺和怀特的论点创立了第一个公共行政的范式，即政治与行政的二分法。 值得注意的是： 威尔逊、古德诺和其他早期思想家并不在于把政治与行政完全分开，而是澄清了它们互补的角色，以便当选的政治官员和公共行政人员作为领导人能更有效地一起工作。,政治与行政的二分法有两个长期的影响，一个是实
10、践的，另一个是理论的。 作为实践的事实，政治与行政的二分法认为，公共行政人员的行为完全不同于当选的政治官员的行为，这种理念提供了一个意识形态的盾牌，公共行政人员凭借这个盾牌能够采取政治上的低调策略，这为刚刚发展的公共行政专业提供了保护。 但是这种理念也造成了非常遗憾的结果，例如降低了公共行政人员成为政治领导人的公众期望值。,政治与行政的二分法，在理论上是与价值和事实的二分法相对应的。 公共行政学者专门考察了“事实”，而将“价值”留给了公共政策的制定者。 公共行政强调“科学”和“事实”的划分，为以后对公共行政科学原则的“发现”奠定了基础。,2.公共行政原则时期,1927年W. F.威洛比(W.
11、F. Willoughby)的公共行政原则问世，它是公共行政学科领域的第二本教科书。表明了公共行政的新进展：存在公共行政科学的原则；能够发现这些原则；如果公共行政人员学会怎样运用这些原则，他们就是该领域的专家。公共行政原则时期（1927-1937），表达了公共行政有意成为一门学科与专业的意图。,公共行政的声誉最高峰：1937年，卢瑟H古立克（Luther H. Gulick)和林德尔厄威克(Lyndall Urwick)发表的行政科学论文集。 古立克和厄威克倡导了七项公共行政原则，取每项原则的开头字母，就成了公共行政原则的最后表达形式： POSDCORB 原则,POSDCORB 原则,即计划：
12、Planning组织：Organizing用人：Staffing指揮：Directing协调：Coordinating報告：Reporting預算：Budgeting,古立克和厄威克通过论证公共行政原则，一方面为公共行政专业提供了进一步的保护。“公共行政科学”不仅要用政治与行政的二分法来铸造，而且应该具有“不可攻破的原则”。另一方面，也把公共行政学科领域建立在一个最终站不住脚的范式上。 1938-1947年间，主流公共行政遭遇到了两个方向上的重要挑战，一个反对意见是政治与行政绝对不能以任何疏远的形式分离，另一个反对意见是公共行政原则不是管理理性的最终表达。,弗里茨莫斯坦马克斯，1946年编著公
13、共行政要素表明了一种新的意识：通常表现为价值中立的“政治”实际上是充满价值的“行政”。公共行政不能以任何方式从政治中独立地分离出来。今天，我们日益认识到，政治和行政领域不可能完全分离，而是一种连续体，彼此处于连续体的两端。,一种更为基本的论点：认为公共行政学科没有所谓的“原则”存在。西蒙(Herbert Simon) 1947年出版的行政行为：对行政组织中决策过程的研究。书中所表现的理性力量使西蒙获得了1978年的诺贝尔经济学奖。西蒙精辟地指出，对每一个行政“原则”都有一个逆反原则，即康德所谓“二律背反”，因此使得整个原则理念变得毫无意义。,例如：传统的公共行政认为如果命令能够有效地得到沟通和
14、贯彻， “控制幅度”必须要狭窄，否则命令沟通被曲解的可能性就增大，使控制越来越无效并且松散。一个遵循狭窄控制幅度原则的组织就会呈现出“金字塔型”的组织结构。 然而，另一个原则：如果组织要最大化地有效沟通和减少歪曲（以便增强反应和控制），那么应该有尽可能少的层级，也就是要求扁平的科层结构。这个原则背后的逻辑是，越少的人在科层制里自上或自下传递信息，那么信息到达指定地方相对来讲就越不可能受到改变或曲解。在这一点上，这个原则也是合理的。 很明显，这两个原则是互相矛盾的，所以根据定义，它们不能称之为原则。,西蒙公共行政的新范式：有两种类型的公共行政学者能够和谐地工作并相互促进：一类是关心“纯粹的行政科
15、学”，并“完全以社会心理学为理论基础”；另一类是关注“制定公共政策”。的确，后一类视野范围更大。公共行政回到了政治科学温暖的怀抱。,3.作为政治学的公共行政时期,公共行政学界定的第三个阶段（1950-1970）很大程度上是重建政治科学和公共行政之间的联系，这种建构的结果剔除了公共行政学科领域的基本专业知识。这样一来，公共行政学科变成了政治科学的一个次领域，甚至是政治科学的同义语，公共行政学者也变成了政治学家族里的“二等公民”。,政治科学身为公共行政的母学科，明显地对该领域有着深远的影响。美国政治科学的基本信念，如民主的价值、多元主义政体、政治参与、法律面前人人平等以及正当过程等，继续影响着甚至
16、是思想最独立的公共行政学者。政治科学奠定了公共行政的哲学基础和规范，即民主体制中官僚体制的存在不是为统治者服务的，而是为被统治者服务的。,但是，除了提供民主价值的基础外，政治科学过去和现在对公共行政人员的教育都缺乏效用。政治科学培养了对公共行政的“价值性理解”，而公共行政领域自身则训练了“知识性行动”，它们根本属于不同的认识论范畴。,4.作为管理学的公共行政时期,作为管理学的公共行政（1956-1970)与作为政治学的公共行政差不多是同时出现的。一是由于公共行政在一些政治学系的“二等公民”地位，迫使一些公共行政学者开始寻求替代途径。一是来自美国工商学院的发展，促进了管理学可选择范式的增多。,1956年，行政科学季刊由公共行政学者创建。其前提假设就是公共的、工商的和组织的行政并无区别，行政就是管理。20世纪50年代末到70年代初，逐渐在公共行政学界、工商管理界流行。在管理学范式当中，公共行政是在管理学这一“更大的”概念范畴里失去了它原有的认同和独特性，它只不过是更大领域中的亚领域。,
