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1、许耀桐：全面推进依法治国的新阶段、新理念、新举措2014-10-29 21:12 宣讲家 许耀桐 国家行政学院教授、博士生导师 字号：核心提示：本期报告中，许耀桐教授从全面推进依法治国的新阶段、全面推进依法治国的新理念和全面推进依法治国的新举措三个方面为我们全面解读了十八届四中全会精神。许教授认为，十八届四中全会把依法治国作为主题，标志着我国法治建设进入到了新阶段，为依法治国绘制了新蓝图；中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定论述了执政党与法治、政府与法治、人民与法治、改革与法治和国家治理与法治等五方面的关系；决定提出了 180 多项新举措，重点是健全宪法实施和监督制度。许耀桐 国家行
2、政学院教授、博士生导师（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）2014 年 10 月 20 日到 23 日，我党隆重的召开了十八届四中全会，这次会议在我党的历史上具有里程碑的意义，它是第一次以依法治国为主题召开的全会。全会在闭会的时候就发表了公报，昨天全会通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定也已经发表了，同时还发表了习近平就决定所做的说明讲话，内容非常丰富。学习四中全会最重要的是学习决定。决定是由习近平总书记亲自担任起草组组长，历经 8 个多月完成的。分析一下 决定的结构，主要分为三大板块：第一大板块，由导语和第一部分组成的，阐述依法治国的根本理论。第二大板块
3、，由第二部分到第五部分组成，阐述宪法、法治政府、司法和全民守法等重大问题。第三大板块，第六、第七部分加上结束语，阐述立法、执法、司法队伍建设和加强改进党对法治的领导的问题。今天我主要讲三个问题：第一，全面推进依法治国的新阶段。第二，全面推进依法治国的新理念。第三，全面推进依法治国的新举措。我个人认为理解四中全会的基本精神和这个决定主要就是围绕这三个“新”，新阶段、新理念、新举措。一、全面推进依法治国的新阶段怎么理解依法治国进入新阶段呢？有必要对依法治国的发展历程做一个简要的分析。在我们国家，从古代封建社会，近代半殖民地、半封建社会，一直到新中国成立以后，虽然其中也有法律条文的制定，也有法治机构
4、，还有法治制度的执行，但是我们还是处在人治时代，或者留有很深的人治痕迹。邓小平提出必须加强法治，使我们的法治要制度化、法律化，这就开始发生根本的转变了，所以我们把它称之为从人治到法治的转变。从人治到法治的转变之后，紧接着还发生了从“法制”到“法治” 的转变。什么叫“法制”到“ 法治”的转变？“ 法制”是制度的制，后面的法治是治理的治理。理论界曾经探讨过这个问题，说刀制的“ 法制” 与水治的“法治” 有三点区别：第一个区别，刀制的“法制”就是法律制度的简称，是相对于政治制度、经济制度、文化制度而言的，而我们讲的水治的“法治”是与人治相对立的。第二个区别，法制就是干巴巴的法律的条文、具体的制度，而
5、水治的“法治”是一种治国理论和治国方略，还包含着法律更深刻的东西。第三个区别，刀制的“法制”，就是按照法律条文办事，有法必依、依法办事。水治的“法治 ”，不但也讲这些，更主要的还与民主政治密切结合，要求人人在法律面前平等，体现法律的公正性，也讲人民群众的民主权利，同时更重要的，水治的“ 法治” 从根本上说还是一种文化精神理念。刚才讲的这三点区别大家也比较清楚了，再简要的归纳一下，刀制的“法制”是一种硬约束，水治的“法治”不光有硬约束还有软约束。1997 年召开的“十五大” 迎来了依法治国得以确立的伟大时刻。我们国家第一次提出依法治国是在党的“十五大”，党的“十五大”报告中首次提出依法治国建设社
6、会主义法治国家。“十五大”以后，从党的“十六大”到党的“十八大”，依法治国又有了新的进展、新的变化。在“十六大”报告当中第一次提出依法治国是治理国家的基本方略，“十五大”提出了依法治国的命题，“十六大”把它提升到治理国家的基本方略。“十七大”又进一步的加以肯定。到了“十八大”又加上了一句话，依法治国是治国理政的基本方式。从“十六大”、“十七大”“十八大”，我国把依法治国从命题提升到基本方略、基本方式的高度。十八届四中全会对依法治国又有新的发展，体现在更加明确的提出要全面推进依法治国而且要建设、要形成中国特色社会主义的法治体系。我们迎来了依法治国的新阶段，这个新阶段新在哪里？这次四中全会迎来了中
7、国法治化的新时代，新就新在这里。为什么四中全会要专门以依法治国作为主题，是因为依法治国在当前还面临着严峻的问题，下面从几个方面来给大家做分析。第一，从干部的角度分析。虽然提出依法治国 30 多年了，但是一些领导干部，以权压法、徇私枉法这样的事情还时有发生，在一些干部的头脑里法律还是轻飘飘的。举个例子，前不久 10 月 17 日，湖南省华容县召开了一个公布公判大会，把一些犯罪的人拉出来公开的示众，这个事情是违法的，因为我国早在 1988年，最高人民法院、最高人民检察院就下令，要禁止对已决的犯人或者未决的犯人进行公开示众。犯人固然犯法，但是不能去侮辱他、去凌辱他，但是一些干部还是不讲法，还是习惯的
8、思维。第二，从公民的角度分析。我国从 1986 年开始，连续搞了 6 个普法教育，力度很大，虽然经过六个“五年计划”的普法，但是很多老百姓、民众没有养成自觉遵守法律的习惯。中国人在根深蒂固的观念里面是比较轻视法律的，没有什么法律的理念。中国人讲“三个大”，人是大于法的，情是大于法的，权大于法。在西方国家，一些公民出了问题，首先会想着去找法律上的依据，去看究竟错在什么地方或者哪儿没有错，他们是寻求法律的帮助，最后听从法律的裁决。可是中国人要出了事，首先想到的是要赶快找人，去找关系。正因为在依法治国当中面临着严重的问题，所以现在要认真研究全面推进依法治国的大问题。这一次通过四中全会，通过决定，是为
9、依法治国描绘了新蓝图，正因为有了这个新蓝图，我们才能够说是真正完成了从人治到法治的转变，进入了一个新的时代，全面推进依法治国现在就是要把依法治国落到实处。这个新蓝图的六点归纳：第一，一条道路。全面推进依法治国归结到一点，就是要坚定不移的走中国特色社会主义的法治道路。 “十八大”报告已经提出了开辟了中国特色社会主义道路，中国特色社会主义道路和现在的中国特色社会主义法治道路都是道路，但不要理解成两条路，实际上还是一条路。今天讲中国特色社会主义法治道路，它是中国特色社会主义总道路的具体化，我们把中国特色社会主义道路也可以称为中国特色社会主义法治道路。第二，一个目标。全面推进依法治国总目标是什么呢？两
10、句话，一是建设中国特色社会主义法治体系，二是建设社会主义法治国家，这就是我们的总目标。理解这个总目标，决定提出了三个核心的要务，共产党的领导，社会主义制度，还有法治理论我们要坚持。坚持共产党的领导，坚持社会主义制度、坚持社会主义法治理论才能达到这个目标，而且这三个要素也是走中国特色社会主义法治理论的基础。第三，五个体系。要全面推进依法治国还要打造五个体系，或者说中国特色社会主义法治体系里面包含着具体的五个体系，这五个体系，一是形成完备的法律规范体系，二是高效的法治实施体系，三是严密的法治监督体系，四是有力的法治保障体系，五是形成完善的党内法规体系。前面四个体系非常明确，第五个完善的党内法规体系
11、还要解释一下，因为这是第一次提出来的。我们共产党有自己的党章，还有各方面的规定、条例、办法，这叫党规、党法，过去党规、党法是党内的，约束党员同志的一些规定。现在我们把他作为国家法律了，这是非常大的一个变化，因为中国共产党是执政党。执政党要领导国家，所以执政党党内的规定、党规、党法就要作为国家法律的一部分。第四，三个依法和法治。我们现在提出要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，还要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。第五，五个坚持。必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，还要坚持从实际出发。第六，全面推进依法治国的六项任务。第一
12、个任务，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。第二个任务，深入推进依法行政，加快建设法治政府。第三个任务，保证公正司法，提高司法的公信力。第四个任务，增强全民的法治观念，推进法治社会的建设。第五个任务，加强法治工作队伍建设。第六个任务，加强和改进党对全面推进依法治国的领导。以上这六点我构成了依法治国的全新的蓝图，正是因为有了这个蓝图，所以我们可以理直气壮的宣告，我们确实进入了一个依法治国的新时代、新阶段。理解新阶段还要讲一下依法治国的重大意义，简单接纳为三个方面。第一个方面，中国迈入了法治的新纪元，开创了新时代。这次四中全会写下了两个第一次，第一，是第一次在中国的历史上，党
13、的历史上以依法治国为主题召开的全会。第二，第一次通过了依法治国的纲领性的文件。第二个方面，现在对我们的党也好、对我们的政府也好、对我们的干部也好、对我们的人民也好，包括对我。良法、善治的提出也是第一次在中央的文件当中体现的，是带有很深的警惕力的。第三个方面，实现中国梦有了根本的保证。中国共产党提出两个一百年的目标，归根到底就是要实现中国梦，怎么实现中国梦？中央认为，只有走法治化的道路才是根本的保证，也是实现中国梦最强有力的武器。二、全面推进依法治国的新理念下面从五个方面来分析发生了哪些新的变化。第一个新理念，执政党和法治关系的调整。（一）领导的关系。要强调我党对法治负有领导的责任。这次的决定讲
14、的很清楚，党对法治的领导是命脉所在，是依法治国应有之义，我党对法治的领导还必须贯彻到依法治国的全过程和各个方面，所以不要以为一讲法治了就不要党的领导了。（二）一致的关系。党要领导法治不是说党可以超越凌驾于法治之上，而是党跟法治是一致的。这次决定讲的很清楚，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导也必须依靠社会主义法治，所以千万不要把这两者对立起来。（三）遵守的关系。我们党的各级领导干部一定要按照决定提出来的，要带头遵守法律，还不是一般的遵守法律，要走在老百姓的前面，所以我们党的干部、各级的官员必须带头遵守国家法律。（四）执行的关系。共产党是执政党，执政党要依法执政，依法执政就是要依据宪法和法律的
15、要求去治国理政，当然我们也要按照党规党法去执行。所以我们的各级党组织，特别是基层也要去全面的执行这个法律，推进基层治理法治化。（五）管制的关系。决定讲的很清楚，我们党也好、党员干部也好，不是生活在真空里，不是逍遥法外的，也需要接受管理和治理的。我们这个党，包括我们的党员干部是生活在法治的环境里。决定提出，首先对我们党要依据党内的法规来管党、治党，这里讲的管制关系就是从管党、治党提炼出来的。我们这次决定还讲的很清楚的，我们党内法规还要注重跟国家法律的衔接，一个是本身现在也成为国家法律的一部分，再一个，现在还强调党规党法要跟国家的法律相衔接，跟国家的法律不是矛盾的。第二个新理念，治国理政和法治的关
16、系。（一）一定要依法来建设法治政府，我们的政府要依法办事，首先就要把自己建设成为法治政府。什么叫法治政府呢？决定有了很明确的表述，就是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。（二）法治政府更重要的还要依法履行政府职能，我们这个政府怎么才算是依法履行呢？要推进机构职能、权限、程序、责任的法定化，要推行政府权力清单制度，全面推进政务公开，以公开作为常态，以不公开作为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。举个例子，北京市西城区的有一个权力清单制度，当然西城区是这方面的试点，西城区就把权力清单晒出来了，北京日报、新京报都登了。西城区的党委们说，他们的权力就是 116 项，其中书记只有 15 项，区长只有 19 项。西城区全区一共有 68 个职能部门，权力有 9 大类、6636 项，全部一一公开，而且划了 2128 张这样的权力运行图，
