行政诉讼制度改革中焦点问题_目标_方案与理由

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1、 博 士 论 坛 期二第年六二 重 庆 邮 电 学 院 学 报 社 会 科 学 版 行政诉讼制度改革中的焦点问题 目标、 方案与理由 莫于川等 中国人民大学 法学院,北京100872 时间:2005年11月28日,周一 地点:中国人民大学贤进楼 论坛主持人:莫于川 论坛参与者:莫于川(中国人民大学法学院教授、 博士 生导师,宪政与行政法治研究中心执行主任) 林鸿潮(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 哈书菊(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 王 锴(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 张艳丽(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 张步峰(

2、中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 郭庆珠(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 田文利(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 刘 颖(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 牛文展(中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士 研究生) 主持人语:欢迎各位积极参加我们宪政与行政法治研 究中心专门组织的博士论坛。今天的讨论是我们论坛的 第二期,主题是当前我国 行政诉讼法 修改过程中的一些 热点、 难点和疑点问题。 行政诉讼法 的修改是当前学术 界和实务界都普遍关心的一个问题,大家作为研究宪法学 与行政法学的博士研究生,想必对此也是关注已久。今天 的讨论

3、,希望大家畅所欲言,充分提出和阐述自己的观点, 最好能够以对抗的、 辩论的方式进行讨论。 科学、 民主、 高效且良好运行的行政诉讼制度,是一个 国家宪政和行政法治的重要组成部分,是建设法治国家和 法治政府的必由之路。如何修改完善已经施行了十余年 的我国行政诉讼法典,已成为学界和实务界的共识和正式 列入议程的重要立法任务。此前,我们研究中心按照全国 人大法工委行政立法研究组的要求,在大家的积极参与下 完成提交了关于修改 行政诉讼法 的专家建议稿。我们 希望通过这次讨论,能够把这个修改建议稿的基本思路和 框架加以深入讨论。 考虑到 行政诉讼法 修改过程中涉及到的问题很多, 每一个条款大家都可能有不

4、同见解,我们这次讨论先适当 集中一下主题,就目前各界最关心、 也是行政诉讼制度中 最主要的几个方面展开讨论。我想主要可以围绕这样几 个方面来进行:一是行政诉讼的基本原则和受案范围;二 是诉讼中的各方主体,也就是管辖法院的确定和当事人资 格的认定;三是证据规则和法律适用;四是审理程序和判 决类型;最后是其他一些普遍关心的问题,比如执行问题、 赔偿诉讼问题等。 论题之一:行政诉讼的基本原则与受案范围 莫于川:我们首先讨论行政诉讼的基本原则。行政诉 讼作为我国的三大诉讼之一,在它的原则体系当中,有些 是和其他诉讼共有的,比如司法公正原则、 回避原则、 两审 终审原则、 使用本民族语言诉讼原则、 检察

5、院监督原则等 等;有些则是行政诉讼所独有的,比如合法性审查原则;还 有一些虽然是三大诉讼共有的,但在行政诉讼中有着特殊 的意义,比如司法独立原则。我们应当重点关注的是后面 两类原则,这些原则在 行政诉讼法 的修改中是否有被修 正的必要呢?如果有,又应当如何修正它们呢?请大家就 此谈谈看法吧。 张艳丽:对于司法独立原则,它虽然是三大诉讼的共 有原则,但在行政诉讼中有其特殊意义,因为行政诉讼审 查的正是行政权的行使。因此,行政诉讼中的司法独立应 着眼于解决好司法权与行政权之间的关系。现有的法律 只是规定 “人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不 受行政机关、 社会团体和个人的干涉”,这一规定并没

6、有完 整地对司法权与行政权做出界分,只有将司法独立于行政 和司法谦抑,还有司法最终裁判结合起来才能更好地解决 这一问题。因此,我认为,应当在现有法律的基础上进一 步规定 “人民法院审理行政案件不得干涉行政机关依法行 使行政权力”,即规定司法谦抑原则;同时增加规定 “行政 争议由人民法院行使最终裁判权”,即司法最终裁判原则。 增加司法谦抑原则的理由在于:首先,在行政案件的 审判当中,必然涉及到法院与行政机关之间的关系,司法 权谦抑可以避免司法权对于行政权的行使进行不必要的 干预和限制,这有利于合理安排行政权与司法权之间的关 系;其次,提出司法权对行政权的尊重,有利于减少在审判 过程中法院与行政机

7、关的冲突,这也有利于减少行政机关 071 博 士 论 坛 期二第年六二 重 庆 邮 电 学 院 学 报 社 会 科 学 版 对审判活动的非法干预。 增加司法最终裁判原则主要是基于如下考虑:首先, 从宪法所规定的行政权力与公民权利的关系来看,对于行 政机关的行政行为,公民有权向法院提起行政诉讼要求司 法审查;从行政权与审判权的关系来看,司法权对行政权 进行监督和制约也是基本的宪法原则。其次,从我国未来 行政法和行政诉讼法的发展方向来看,如果大量存在行政 权作最终裁决的制度设计,这与世界发展潮流不符。特别 是我国已经加入了WTO ,如果作为世界贸易组织的成员 而不信守承诺,将会在国际上造成不良影响

8、。再次,我国 在专利和商标等方面曾有行政终局裁决的规定,但随着 专利法 和 商标法 的修改,这种行政终局裁决的规定已 相继取消,这也印证了司法最终裁判才是发展趋势。目 前,我国 公民出境入境管理法 第十五条、外国人入境出 境管理法 第二十九条、行政复议法 第十四条和第三十 条规定的部分情形中,行政机关仍有终局裁决权。但是, 行政相对人对行政机关的信任,并不能保证行政终局裁决 的公正性,可见上述规定与公民权利保障及法院审判权行 使的发展趋势并不吻合。随着我国法治进程的加快,由司 法权进行最终裁判已是大势所趋。 对于合法性审查原则,现行法律规定 “人民法院审理 行政案件,对具体行政行为是否合法进行

9、审查” 。但现实 中,有些行政行为虽然在形式上并不违法,却存在着严重 的不合理性问题,对于这些行为如果法院不做审查,难免 会留下行政恣意的空间。尽管根据宪法规定的司法权与 行政权之间的关系,以及司法权谦抑的原则,司法权最好 只对行政案件的合法性进行审查而不审查其合理性。但 是,如果对任何的合理性都置之不顾,也会对那些极为不 合理或者说表面上合法而实际上不合法、 不合理的行政行 为失去控制,因此法院适当涉及合理性的问题还是有必要 的。因此,我认为应当进一步丰富合法性审查原则的内 容,规定 “行政机关滥用职权,或者行政行为显失公正的, 视为违法”,从而将这些行为也纳入司法审查的范围。 林鸿潮:我基

10、本同意张艳丽的观点。实际上对于这些 问题,目前学界应当说也形成了基本的共识。对于合法性 审查原则的扩展,我想提出一个问题,就是到底应当将什 么样的合理性问题纳入司法审查范围?这些被纳入司法 审查范围的所谓 “合理性” 问题到底还是不是一些单纯的 合理性问题?为什么法律要规定法院只审查行政行为的 合法性呢,我觉得从根本上讲是由法院的性质所决定的。 法院是什么,说到底一句话,是法律的适用者,法律管到 哪,法院就管到哪,法律不管的,法院就不能管。那法院只 有在什么情况下可以对行政行为的合理性问题进行审查 呢,我认为,只有在这些行为违反了行政合理性原则的情 况下才可以。什么是违反了合理性原则的行政行为

11、呢? 就是严重不合理的行为,是连最起码的合理标准都达不到 的行为。合理性原则作为行政法的一项基本原则,它的要 求是行政行为应当达到最起码的合理,最低标准的合理, 而不是尽善尽美的合理。合理性原则从比较宽泛的意义 上讲,可以包括以正常理智行事、 平等对待、 考虑相关因素 而不考虑无关因素,行政手段的采用以必要为限度等方 面,这些要求都是对一个行为起码正常、 起码合理的要求。 如果一个行政行为连这些要求都达不到,它就违反了行政 合理性原则。合理性原则是行政法的一个基本原则,法的 基本原则本身就是法律渊源的组成部分,违反了法律原则 也就是违了法,这时候,法院对一个违反法律原则的行为 进行审查,难道还

12、不是合法性审查吗!因此,我认为严重 的不合理其实就是不合法,因为法律已经通过行政合理性 原则把这些行为纳入了自己调整的范围了,在这个范围之 内,法律就要管,法院也就可以管,超出了这个范围的,法 院就不能管。当然,法院不管不等于没有人管,复议机关 可以管。 还有一个小的问题,就是对于滥用职权的行为应当如 何界定?如果行政机关滥用职权实施了违法行为,那已经 是不折不扣地违法了,又何须 “视为违法” 呢?因此,这里 的滥用职权应当明确为滥用裁量权更准确一些,滥用裁量 权的行为是貌似合法,实质违法,“视为违法” 的表述方才 合理。 莫于川:对于这个问题,我想张艳丽和林鸿潮的观点 已经比较明确具体。我们

13、知道,行政诉讼的基本原则一般 在法典的总则中规定,而总则除了规定这些基本原则之 外,还应当有一个重要条款用于规定行政诉权。诉权的规 定实际上起到了确立受案原则的作用,并与下面受案范围 的具体规定相呼应。受案范围的问题称得上是这一次行 政诉讼法修改的首要热点,受案范围的扩大已经是学界的 共识,但到底它应该扩到多大?扩大后新的标准又是什 么?希望大家就此发表见解。 林鸿潮:我先提出一个应当注意的问题。正如刚才莫 老师所讲到的,受案范围确定的标准实际上并不都规定在 法典的第二章里,总则里边关于诉权的规定本身也为受案 范围设定了一些标准,我们在提出修改方案的时候,应当 注意这两者的协调,避免产生矛盾。

14、现在的法典就存在这 个问题,它的第二条提出被侵犯合法权益的人就可以起 诉,到了第二章的第十一条,又规定必须是侵害人身权和 财产权的才可以起诉,到了2000年的 若干解释(即 最 高人民法院关于执行若 干问题的解释,以下均称 若干解释)又规定被侵害公平 竞争权的也可以起诉,这种规定莫衷一是,我们的修改方 案中应当避免这个问题。 张艳丽:林鸿潮提出的问题确实值得考虑,下面我就 谈一谈总则里有关行政诉权的规定吧。现有的规定是 “公 民、 法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员 的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法 院提起诉讼。 ” 也就是说,在诉权这里就已经将受案范围局 限于具

15、体行政行为了,而受案范围的扩大首先就面临着对 具体行政行为的突破。我认为,无论是具体行政行为,还 是抽象行政行为,甚至行政事实行为,只要是行政机关和 其他有权的组织机构及其工作人员在行使行政职权、 履行 行政职责时,与公民、 法人或者其他组织之间产生的法律 上的争议,可以合称为行政争议,而对行政争议原则上都 应当可以提起行政诉讼。因此,有关行政诉权的规定应当 修改为 “公民、 法人或者其他组织有权就行政争议向人民 法院提起诉讼。 ” 至于行政争议中确需排除的部分,可以在 受案范围一章中以列举方式排除。 之所以提出扩大行政诉权从而扩大受案范围,主要是 考虑到:首先,宪法 第四十一条规定 “中华人

16、民共和国公 民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议 的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行 171 博 士 论 坛 期二第年六二 重 庆 邮 电 学 院 学 报 社 会 科 学 版 为,有向有关国家机关提出申诉、 控告或者检举的权利”; “由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失 的人,有依照法律规定取得国家赔偿的权利” 。这是我国 公民具有行政诉权的宪法依据。其次,具体行政行为、 行 政行为,行政争议,这几个概念中哪一个能够更好地与后 面的行政诉讼范围相衔接呢?对此,法学界和实务界一直 在进行探讨。鉴于行政争议的提法具有更大的包容性,而 且在着力保障公民权利和扩大行政诉讼范围这一点上现 已达成较多共识,在总则中对此共识予以认同并加以规定 是十分必要的。这种设计的思想在于确立一种以行政争 议为中心、 以公民的诉权和法院的审判权为两轴的起诉- 受理及审理模式,用这种立体的、 动态的方式来表述,有利 于实现三