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1、依法执政与“党管干部”实现方式的转变石文龙 2013-02-28 17:38:26来源：理论与改革(成都)2011年5期第3842页 【作者简介】石文龙，上海师范大学法律系副教授，上海师范大学统战理论研究中心成员。研究方向：宪政制度、国际法治、当代中国法制建设，中国上海 200234【内容提要】 “党管干部”形成于战争年代，其基本特征就是一切干部的选拔任免都由党组织统管。“党管干部”在党内、党外存在着不同的管理主体与形式。“党内外有别”是把握“党管干部”内涵的基本方法。形成于党内的“党管干部”不能简单地复制到党外。在党内，“党管干部”的主体是党委，而不是“一把手”，不能是“书记说了算”。在党外
2、，即与国家政权相联系，“党管干部”的实现方式不是“党管一切”，国家对干部管理还存在其他管理主体与管理形式。就党外而言，新时期“党管干部”实现形式要实现如下转变：在干部的产生方式上，“党管干部”的行使方式是推荐重要干部，而不是任命制。在管理对象上，“党管干部”要实行分层管理，党管“重要干部”。“党管干部”的实现方式主要是间接的形式，而不是直接的形式，作为特例，党在军队中的管理形式是直接的形式。 【关 键 词】依法执政/“党管干部”/实现方式转变/“党内外有别”/“党荐干部”“党管干部”是我们党长期坚持的一项重要原则，这一原则对贯彻党的路线、方针、政策起着重要的组织保证作用，以最终实现党的领导。但
3、是，“党管干部”的形成有其特殊的语境与内涵，而且在不同的历史时期，“党管干部”的内涵也是不同的。在强调依法执政的今天，“党管干部”的内容与实现形式必须实现相应的转变，以与法治的精神相一致。因此，“党管干部”实现方式的转变是落实依法治国方略、贯彻依法执政的重要方面。一、“党管干部”的形成及其语境的变化中国共产党成立后，必然会逐步产生党的各级组织及领导机关，必然会产生一大批被称之为“干部”的职业革命家，从此，开始了党的干部队伍建设与管理的长期探索。1938年，为了适应对敌斗争形势的需要，中央决定对干部实行统一管理，中央决定在敌后方的各中央分局、区、地、县、市、分区的党委设立组织部，集中管理干部的考
4、察、征调和分配等工作。1941年10月，中共中央进一步明确规定，党政军民各方面干部都在中央和各级党委的领导下，由中央和各级党委的组织部统一管理。1942年9月1日，中共中央发出关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定，指出党的各级委员会为各地区的最高领导机关，统一领导各地区的党政军民各方面的工作。至此形成了党的一元化领导体制。新中国成立后，战争年代中形成的“党管干部”模式仍然得以延续。这一情况集中表现在1958年6月10日中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知中。该通知实际上是把适用于战争年代的党的一元化领导沿用了下来，并从中演绎出“党领导一切”的原则。这样就出现了大政
5、方针的制定和具体组织实施均由党的机关直接掌握的不正常状态1。党的一元化领导体制包括党管干部的原则和体制。干部的管理工作由中共的各级机关领导进行。当时，从中共中央到地方的各级机关都成立了组织部门，具体负责干部的管理工作2。1962年，邓小平在谈及执政党的干部问题时就明确指出：“党要管党，一管党员，二管干部。”3这是党的领导人对“党管干部”原则的最早阐述4。“文革”期间因推行极端形式的大民主，党管干部原则遭到严重破坏，党不管党，党不管党员、干部，直至十一届三中全会后党管干部原则得以恢复。值得一提的是，在特殊的历史背景下，1989年8月28日，中共中央关于加强党的建设的通知指出党管干部原则的主要内容
6、为：“加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度的改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。”这一文件第一次明确了“党管干部”的具体内容并沿用至今，包括：1、制定干部工作的路线、方针、政策，为各级党组织管理干部提供依据；2、管理和推荐重要干部，切实加强各级领导班子和干部队伍建设；3、指导干部人事制度改革，逐步实现干部工作的科学化、民主化、制度化；4、做好对干部人事工作的宏观管理和检查监督，保证干部工作的健康有序运行。2007年，党的十七大报告继续强调要坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。通过上述分析，我国“党管干部
7、”的形成过程具有如下特征：(一)“党管干部”形成于战争年代“党管干部”形成于战争年代，这就使得干部管理模式一开始就带有战时军事化的特点，其基本特征就是党政军民各方面干部都由党组织统管，基本实行至上而下的任命制，从而形成共产党对干部一元化管理的单一管理体制。(二)“党管干部”最初的形成与政权没有直接的联系党的建立早于国家政权，是先有党，后有政权，所谓“先有农村红军，后有城市政权”。延安时期，中国共产党局部掌握了政权。延安时期13年的执政5，中国共产党在抗日民主根据地局部执政的实践和思想，为建国后中国共产党在全国范围(港、澳、台除外，因为对港、澳的执政是在1997年7月1日之后)的执政奠定了一定的
8、理论和实践基础。(三)当前“党管干部”语境的主要变化语境即言语环境，它包括语言因素，也包括非语言因素。诸如上下文、时间、空间、情景、对象、话语前提等与语词使用有关的都是语境因素。语境的变化会造成涵义的变化，如“压力”一词在物理学、心理学与日常生活中具有完全不同的内涵。当前“党管干部”内容的主要变化表现为以下几个方面：1、“党管干部”已经有了政权的基础。政权的存在使得中国共产党由“地下党”逐步转变为部分执政的政党，直至全面执政的“执政党”。“党管干部”原则形成于党内，并由党内延伸到党外。2、因政权的存在，“党管干部”的实现方式有党内、党外之分。“党内外有别”是把握“党管干部”内涵的基本方法6。把
9、执政党的中央和地方党委序列与中央和地方国家机关序列相区分，将前者视为党内，后者视为党外。形成于党内的“党管干部”不能简单地复制到党外，否则就会很容易演变为“党管一切”。就党内而言，“党管干部”要求“党要管党，从严治党”，理由是该部分事务属于党的内部事务，党组织对自身的内部管理，是自身组织建设的重要内容，也是保持共产党员先进性的重要举措，“党管干部”也是“党要管党”的必然要求。我们所要分析的是党外，即与国家政权相联系的“党管干部”的实现形式，这一形式比较复杂。其复杂性在于党员身份与国家机关职务身份往往在某一当事人那里集于一身，其任免和管理主体不清。本文所研究的正是从党外与国家政权相联系的“党管干
10、部”的实现形式。3、“党管干部”已经进入了国家的法律之中。2005年4月通过的中华人民共和国公务员法第4条确认了“党管干部”的原则。这一规定使得“党管干部”原则由国家政策转变为法律原则。在法治时代，“党管干部”的实现要符合依法治国、依法执政的要求。4、“干部”一词与“公务员”一词存在重叠，在实践中也与“公务员”有重要联系。“干部”一词本来是外来语，是由日本转道而来。1987年党的“十三大”第一次使用了“公务员”这个概念。1993年4月24日国务院第二次常务会议通过了国家公务员暂行条例，该法自1993年10月1日起施行。国家公务员暂行条例第一次在法律上使用“公务员”一词。当然，干部与公务员还是两
11、个概念，两者的在使用范围方面的区别主要表现在：一是没有领导职务的一般公务员不是干部；二是在国有企业、事业单位中的领导是非公务员，也是干部。虽然从国务院总理到科员都是国家公务员，但在党的文献上和政治生活习惯中，仍把各级党委领导成员和各级国家机关领导成员统称为党政领导干部，以与政府序列中的一般公务员、国有企业事业单位中的领导成员相区别。这些变化是我们研究“党管干部”时代内涵与实现方式转变的重要因素。二、“党管干部”在党内、党外存在着不同的管理主体与形式“党内外有别”是“党管干部”走出战争思维，实行“党管干部”实现方式转变的基本方法，也是落实依法执政的基本出发点。执政党与政权是两个不同的系统，虽然彼
12、此联系，但又存在重大区别。“党管干部”在党内主要是执政党的自身组织建设问题；在党外，执政党必须贯彻依法执政的主张，坚持“在宪法和法律的范围内活动”这一重要原则。党领导人民制定宪法和法律，也必须遵守宪法和法律的规定，还必须带头遵守宪法和法律，成为守法的模范。这也是执政党确保自身先进性的重要方面。(一)就党内而言，“党管干部”的主体是党委，而不是“一把手”，不是“书记说了算”“党管干部”的内涵随着时代的发展变化而不断的发展变化，“党管干部”存在着“谁管”，“管谁”，“怎么管”等基本问题，这些问题并不是一个简单的问题。“谁管”包括了“党管干部”中的“党”具体又是指谁？这是个不容忽视的小问题，这是“党
13、管干部”首先必须解决的管理主体问题，即“党管干部”的主体问题。根据党政领导干部选拔任用工作条例第五条规定；“党委(党组)及其组织(人事)部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责”。所以有学者认为“党管干部”的主体是党委及其组织人事部门7。1、“党管干部”的主体是党委，而不是组织人事部门。我们认为“党管干部”的主体是党委，组织人事部门不是“党管干部”的主体，其主要理由是：(1)组织人事部门不是独立的单位，他们隶属于各级党委的部门。组织人事部门是在各级党委领导下的具体办事部门，不是独立的单位。其与各级党委之间不是平行的两个独立部门，组织人事部门接受同级党委的领导。(2)组织人事部门是事
14、务性部门，无权进行推荐、提名等重大活动。尽管组织人事部门能够独立地对干部进行考察，但是对于最终人选的决定、推荐等重大事项仍由党委进行，这一点党政领导干部选拔任用工作条例的规定是清楚的。党政领导干部选拔任用工作条例第二十条规定：“对确定的考察对象，由组织(人事)部门按照干部管理权限，进行严格考察”。其中第三十二条规定：“选拔任用党政领导干部，应当按照干部管理权限由党委(党组)集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。属于上级党委(党组)管理的，本级党委(党组)可以提出选拔任用建议”。可见，组织人事部门不能成为独立的主体。(3)组织人事部门不能完成“党管干部”的全部的、甚至是重要的内容。
15、在实际的运作中，组织人事部门始终与各级党委不属于同一层阶，两者存在权力位阶上的差异。2、书记办公会、常委会，全委会三者之间的关系。在党委中，又存在着书记办公会、常委会，全委会三个内部机构。其在“党管干部”的模式上又存在着怎么样的职能的划分？为此，各地纷纷进行了探索，形成了地方性的工作制度与规则。一般而言，全委会是党代会闭会期间党委的领导机关，对常委会实行监督；常委会在全委会闭会期间，行使全委会的职权，对全委会负责并报告工作；书记办公会是一个议事机构，不是一级决策机构，不得决定重大问题，不得以书记办公会代替常委会。同时要正确处理书记和常委之间的关系。常委会讨论决定重大问题，书记和常委均享有平等权利。书记要充分发扬党内民主，尊重班子成员的民主权利，善于集中集体智慧和听取正确意见，形成常委会统一意志和集体决策。讨论中有较大争议的问题，应暂缓决策8。在现实生活中存在着“书记说了算”的情形，在依法执政的时代，“党管干部”必须避免这一情形，因为“书记说了算”仍是人治的表现，这与法治的要求相去甚远，正所谓“法制的关键：管住一把手”9。邓小平指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党
