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1、我国国土资源管理体制的历史、现状及发展趋势中国国土资源经济研究院姚华军丁锋国土资源是指一个主权国家管辖范围内一切自然资源的总称，包括土地资 源、水资源、森林资源、矿产资源、海洋资源等。国土资源管理体制是指国土 资源管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和制度。国土资源管理体 制属我国行政管理体制中的一部分，它伴随着我国经济体制演变而变化。新我 国成立以来，我国土资源管理体制大体经历了部门分割分散管理和相对集中管 理两个阶段。一、 历史一一部门分割分散貧理长期以来，我国的自然资源管理体制是在计划经济体制下形成的单项资源 的部门分割管理模式，这一管理模式导致的严重后果就是对资源的开发利用缺 乏
2、合理的、科学的整体规划，不利于促资源的可持续开发利用以及生态环境的 保护。(-)单项资源管理处于分割分散状态，政府管理资源职能脆弱。这一阶段主要发生在80年代以前。在国土资源中，土地资源、矿产资源、 海洋资源等几大类自然资源处于不同部门分散管理状态，并且单一的一种资源 本身也处于多部门分散分割管理状态。 土地资源：1986年以前，我国土地资源管理机构虽几经变化，管理职 能和权限也几经调整，但总体来讲是处于多个部门分割管理状态。建国初期， 中央在内务部中设地政司，主要负责全国的土地改革工作。1954年国家撤消了 地政司，在农业部设土地利用总局，1956年又在此基础上成立了农垦部，主管 全国所有荒
3、地和国营农场建设工作。从1956年到1982年农牧渔业部成立土地 管理局这二十多年中，各级政府机构中没有统一管理土地资源的专门机构，城 乡土地处于分散管理状态，其中农村土地（包括农场和林地)，由农业部门管理, 而城市土地则由城建、规划、房产、水电、交通、铁道等部门分割管理。多部 门分割分散管理，导致全国土地资源开发利用与保护缺乏统一的规划与管理， 造成土地资源的严重的不合理利用和浪费。*矿产资源：在1982年地质矿产部成立以前，我国政府机构中没有对矿 产资源实行统一管理的部门。有色、冶金、化工、建材、煤炭、石油等部门，17主要承担矿产资源开发利用的生产经营任务，国家重视矿产资源有关产业活动 管
4、理，资源的部分管理职能主要依附于矿产资源开发利用的生产经营活动中， 矿产资源这种政企合一的管理方式，必然导致资源的不合理利用和浪费。地质 勘探工作管理机构历经了多次变迁：自1950年我国地质工作计划指导委员会成 立，到1952年地质部成立，其机构才得以建立。1970年地质部并入国家计委， 下设地质局，1975年改设国家地质总局，1979年又将国家地质总局改为地质部。 1982年虽然成立了地质矿产部，但由于当时的多种原因，其主要仍从事地质勘 查工作，矿产资源管理职能主要体现由国家储量委员会在对矿产资源储量的管 理。海洋资源.从历史来看，我国海洋资源的管理基本上处于多头管理和资 源管理与资源产业管
5、理不分的状态。1964年成立了国家海洋局，主要承担海洋 综合性调查和研究工作，是一个事业单位。国家海洋局虽然历经由海军代管， 国家科委代管，国务院直接领导的几度变迁，但始终未能脱离调查研究事业单 位性质。海洋资源先后经历了由农业部管理海洋渔业资源，交通部负责海港海 洋运输管理，能源部管理海上石油生产，轻工业部管理盐业的生产，国家旅游 局负责滨海旅游资源管理等部门分割分散管理状态.*水资源：建国以来，我国的水资源（淡水资源）主要管理机构历经了水 利部或水利电力部多次交替反复的调整变化：1949 1958年为水利部，1958 1979年为水利电力部，1979U82年为水利部，1982_1998年为
6、水利电力部， 1998年至今为水利部。其职责主要是统一管理全国水资源和河道、水库、湖泊， 以及全国防汛抗旱和水土保持工作与全国水利行业管理等。其中，水利部其理 职能主要集中在对农村和国家大型水利建设工程的管理上，而城市自来水主要 由城市建设部门管理，“多龙管水”现象比较严重，我国水资源的管理基本处于 单项资源的行业管理状态，这也是造成与其他资源管理部门矛盾冲突的根本原 因之一。*森林资源：我国的森林资源管理机构经历了多次相对集中一分散一相对 集中管理的反复变化：1949年成立了林垦部，1951年改成林业部，实施对我国 林业资源的相对集中管理。但在1956年至1958年间，我国的林业资源分别由
7、林业部和森林部共同管理；1958年至1970年间，由农林部管理；1978年至1979 年由国家林业局管理；1979年至1998年又由林业部管理。其间，这些机构主 要负责林业生态环境建设事业管理及林业产业行业管理，行使林业行政执法职 能和林地管理。(二）单项资源管理职能逐渐趋于加强和集中，法律意义上的单项资源相 对集中的管理体制开始形成。八十年代随着改革开发形势的发展需要，我国的国土资源法制建设得到较18大发展，先后相继出台了中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和 国森林法、中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国土地管理法、 中华人民共和国渔业法、中华人民共和国水法、中华人民共和国草原 法
8、、中华人民共和国野生动物保护法等一系列资源法律，并与之相配套出 台了一系列的配套法规。这些法律法规的颁布标志着我国自然资源的管理开始 步入法制化轨道。在资源法律法规建立完善的同时，单项资源管理职能逐渐趋于加强和集 中。如在土地资源管理方面，1986年国家土地管理局成立，作为国务院的直属 机构，履行全国土地、城乡地政的统一管理工作。此后，省、地（市）、县（市) 和部分乡（镇）的土地管理机构开始建立，土地资源的全国五级管理体系逐渐 形成。在矿产资源管理方面，矿产资源法明确规定“国务院地质矿产部门主 管全国矿产资源勘查，开采的监督管理工作”。19 8 8年又将履行对地质矿产 资源综合管理，地勘工作行
9、业管理，地质矿产资源的合理开发利用和保护监督 管理，地质环境监测、评价和监督管理的“四项政府职能”写入了地质矿产 部“三定”方案。随后，省、地（市）、县（市）的地矿行政管理机构也相继 建立。在海洋资源管理方面，这一阶段海洋资源的分散管理状态仍未能改变， 但强化了规划管理和环境管理的职能，1988年国家海洋局改为国务院直属局， 受权“综合管理我国海域”，探索对海洋权益、资源、生态环境、灾害以及公益 服务的一体化管理，其综合管理职能得以加强。二、现状相对集中管理20世纪末，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善以及国土 资源管理的发展需要，建立相对集中的国土资源管理体制曰益急迫。(一）中央一
10、级国土资源管理机构的现状1998年，我国政府决定：由原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建了国土资源部,主要是负责土地资源、矿产 资源、海洋资源等自然资源的规划管理保护和合理利用。从职能上实现了部分 国土资源由部门分散管理向相对集中管理的过渡，基本形成了我国国土资源从 地上到地下、从陆地到海洋的立体管理框架。国土资源部的组建及正在进行的 地方国土资源管理机构改革，标志着我国国土资源管理体制正从部门分割分散 管理向相对集中管理过渡。在生产经营管理上，1998年后，国家改变了能源的多头管理局面，分别成 立了由国家经贸委管理的国家煤炭工业局、国家石油和化学工业局，并将原电 力工
11、业部的政府职能并入国家经贸委，使我国能源资源的生产经营管理也进入 了一个相对集中的阶段。2000年国家又撤消国家经贸委管理的煤炭、石油化工、19冶金、有色等国家局，变成经贸委管理的内设局，使矿产资源生产经营管理职 能更加集中。（详见图1)1998年我国政府机构改革后，我国的自然资源管理体制发生了较大的变 化，土地资源、矿产资源和海洋资源归国土资源部管理，煤炭资源和石油资源 主要由国家经贸委履行生产经营管理职能，而海洋渔业资源和草地资源归农业 部负责管理，水利部管理淡水资源，国家林业局负责管理森林资源和野生动物 资源，其他自然资源的管理体制也发生了一些变化。这一资源管理体制的改革, 使得我国的国
12、土资源朝着相对集中管理迈进了一大步，为全面、统一规划、管 理、保护和开发利用资源提供了有力的制度保障。(二）省级国土资源管理机构现状继1998年中央一级的国土资源管理机构改革之后，2000年，我 国政府对省级国土资源管理机构也进行了较大幅度的改革。大部分省（区、市） 是在原土地、地矿、海洋和测绘部门的基础上组建新的国土资源管理部门，组 建的形式大致可分为以下几种（详见图2)。1、由地矿厅、土地局组建：这种类型的占大多数，主要有内蒙、辽宁、吉 林、黑龙江、江苏、浙江、江西、河南、湖北、广东、西藏、贵州、陕西、甘 肃、青海等15个省级单位，各国土资源厅的主要职责主要是管理土地、地矿和 测绘工作。2
13、、由地矿厅、土地局、测绘局组建：这种类型的主要有新疆、宁夏、云南、 山东、湖南、安徽等6个省级单位，主要职责是管理土地、地矿和测绘工作。3、由土地局、地矿局、海洋局和测绘局四家组建：这种类型的主要有天津、河 北、海南和广西等4个省级单位，主要职责主要是管理土地、地矿、海洋及测 绘工作。4、由地矿厅和房屋土地管理局组建：这种类型的主要有北京、上海、重 庆等3个直辖市，主要职责是管理土地、地矿、规划、房屋和住房制度改革工 作。5、由土地局、地矿厅和能源、移民办公室等管理部门组建：这主要有山西 (由地矿厅、土地局和煤炭资源管理委员会组建)、福建（由土地局、地矿厅和矿产资源管理委员会组建)、四川（由国
14、土局、地矿厅和大型水利工程移民办公 室组建)，它们的主要职责是负责矿产资源、土地资源及本地区内能源资源的开 发利用与规划、管理和保护工作。总体来看，我国省级国土资源管理部门组建 的基本采取了 “二合一”、“三合一”或“四合一”模式，通过改革，大部分省 (区、市）进一步理顺了原来与计委、建设，规划、水利等部门交叉职能，体 现了 “一事一部门管理”的原则，为统一规划和集中管理国土资源提供了组织 保证。20函舾116涊运爾_鞣轵中画翁1硪-&-画頮 21函确llmc铤_州駿轵-HH顏鲫隨頮s函鲫排避駟个省M-Efedym迪暱W+1 ,fe萆-ffl22三、未来集中统一管理(一）建立集中统一的国土资源管理体制是世界国土资源管理体制改革的 发展趋势国土资源是人类生存和发展的基本物质条件，是重要的生产要素。各类国 土资源之间存在着天然的不可分割
