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1、行政法学,王连昌 中国政法大学出版社,第一章 行政法概述,第一节 行政法概述,一、行政的概念 简而言之，行政法是关于行政的法。在给行政法下定义之前，有必要先了解“行政”的概念。 （一）学术界关于“行政”的学说 1.扣除说。 “行政是指立法、司法以外的国家的职能”。 2.目的说。所谓“目的说”，是针对“扣除说”存在的种种问题而提出的积极定义。 3.组织管理说。持该观点的学者认为：“行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。”,（二）行政的概念和特点 我们认为，行政法学研究的行政是指为实现国家的目的，运用制定政策、法规、规章，组织实施管理、命令、监督、制裁等方式执行国家法律和权
2、力(立法)机关意志的活动。具体而言，行政具有以下内容和特点：,1.行政法学研究的行政是为实现国家目的，执行国家法律及立法机关意志的活动。 2.这里所说的行政是现代国家权力分工体制的产物，没有立法、司法与行政职能的适当分工，就不存在执行法律和立法机关意志的行政。,3.行政法学研究的行政是执行国家法律和权力机关意志的活动，相对于立法而言，处于从属地位。没有现代意义上的法治原则为背景，就不存在行政法学所研究的行政。 4.行政与立法的本质区别在于，行政是执行法律的活动，而立法是创制法律的活动； 行政与司法的区别在于行政是为实现国家目的而主动执行、适用法律的活动，而司法是追诉犯罪、裁判纠纷的被动适用法律
3、的活动。,二、行政的分类 根据不同标准，可以对行政作不同的分类研究。依其目的不同，可以将行政分为积极行政与消极行政；依其性质不同，可分为规制行政与给付行政；依其方式不同，可分为权力行政与非权力行政；依其内容不同，还可分为负担行政与授益行政。,(一)积极行政与消极行政 所谓积极行政，是指积极主动地实施管理活动，例如环境保护一类的行政就属于积极行政。所谓消极行政是指作为管理者的行政机关尽量控制自己的积极判断，尽可能少地实施具体行政，例如警察行政就属于消极行政。,(二)规制行政与给付行政 根据行政的性质不同，可以将行政分为规制行政与给付行政。 所谓规制行政是指以限制规范公民、法人等的权利、自由的方式
4、达到行政目的的行政活动，例如经济规制、食品药品规制、交通规制、建筑业规制就属于这一类行政。 所谓给付行政是指政府通过给予公民、法人等利益和便利等方式实现行政目的的活动，例如政府提供社会福利、社会保障、设置道路、桥梁、建造公园、住房等活动。,(三)权力行政与非权力行政 根据行政方式的不同，可以把行政分为权力行政与非权力行政。 所谓权力行政是指通过强制性的支配力量实现行政目的的行政类型，在多数情况下，行政机关的行政活动属于权力行政。所谓非权力行政是指通过非权力方式，诸如劝告、建议、指导、契约等实现行政目的的行政类型。,(四)负担行政与授益行政 根据行政机关与相对一方之间的权利义务关系的不同，可以把
5、行政划分为负担行政与授益行政。 所谓负担行政是指剥夺、限制公民、法人等人身、财产权益的行政，如税收、处罚、强制、收费等行政均属负担行政，它给相对人设定了义务和负担，从而影响了相对人的人身自由和财产权益。 所谓授益行政是指给予公民、法人等某种权益的行政，例如，提供社会补助金、实施许可、减免税金、建设道路等均属于授益行政。由于负担行政与授益行政对公民、法人等的权利义务调整方式不同，所以对之应采取不同的权力设定、程序运行等规则。,一、行政法的概念关于行政法的概念，中外理论界有多种定义方式。概括起来，大致有以下几种： 1.从行政法的目的出发定义行政法。由于对行政法的目的认识不一，形成了“控权论”、“管
6、理论”和“平衡论”三种定义。,第二节 行政法的概念、调整对象和特征,2.根据行政法的调整对象定义行政法。 有学者认为，“行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称”。 还有学者认为，“行政法是调整行政活动的法律规范的总称，它主要规范国家行政权力的组织、行政权力的活动以及对行政活动的后果的救济”。 还有人认为，行政法是人们根据它所调整的特定社会关系，对具有共同性质和特征的法律规范进行科学划分的结果。“行政法的调整对象，是一定范围的行政关系”。,3.根据行政法包含的主要内容下定义。日本学者多采用此种方式。例如，室井力认为，“行
7、政法是指行政组织、作用以及处理与此有关的纠纷乃至行政救济的法”。 我们认为：行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称，用以调整在行政权力的授予、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系，尤其是行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。对于这一概念，可作如下理解：,(一)行政法是设定行政权力的法 所谓行政权力，就是一个国家权力体系中负责执行权力机关意志、维护社会经济文化秩序、增进社会福利、管理社会事务的支配力。行政法是用来设定行政权力的法律规范。这包括两部分内容： 行政权力必须授予一定的载体，并形成一定的体制，以及这些权力组织内部活动的各种
8、规则。 规定哪一类行政组织享有哪项行政权力、其权限如何、不同权力之间界限何在等问题。,在一国的法律体系中，凡是创设和分配行政权力的法律规范均属于行政法范畴。这类规范有不同的表现形式： 统一规定于某一法律，如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定了行使行政权力的地方各级政府的设置、体制、职权等； 分散在各单行法中，如行政监察法、矿产资源法等相当一部分单行法律都规定了本领域内行使行政权力的主体及其职权； 专门法律中的授权规范，如权力机关通过行政处罚法将行政处罚的部分设定权授予有规章制定权以上的行政机关，并明确规定了行政法规制定机关和规章制定机关在行政处罚设定权方面的范围和限制,(二)行政
9、法是规范行政权力如何行使和运用的法 行政机关或某一组织依法取得行政权并不意味着能够顺利有效地行使该权力，要保证行政权力被有效行使的同时防止出现侵害公民、法人等的合法权益的现象，还需要一整套规范行政权力运用及行使的规则。这类规则是行政法的核心内容，包括实体规则和程序规则两部分。,(三)行政法是监督行政权力的法 行政权力的行使必然改变或重新确立行政机关与公民、法人或者其他组织之间的权利义务关系，必然会影响到公民、法人或其他组织的合法权益。如果行政机关违法或不当地行使权力，不仅损害相对人的利益，而且会破坏统一的法律秩序，从而影响公共利益,(四)行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法 行政权力是国家
10、公共权力，享有个人私权利无法比拟的特权。由于行政特权的存在，必然要给权力的服从者即公民、法人或者其他组织的人身、财产权利造成影响乃至损害。,二、行政法的调整对象 行政法是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法，它着重调整行政权力与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。从内容上看，行政法所调整的社会关系主要包括以下几类：,1.行政权力取得过程中权力机关与行政机关的关系。 2.行政权力行使运用过程中行政机关与作为相对一方的公民、法人或者其他组织所发生的关系。 3.对行政权力实施监督的过程中发生的社会关系。 非行政机关行使行政权力形成的社会关系有时也受行政法调整。当法律
11、、法规授权的组织行使行政权力时形成的社会关系就受行政法调整，例如学位条例授权高等院校颁发学位证，由此所形成的学校与学生之间的关系便受行政法调整。,三、行政法的特征 (一)形式上的特征 1行政法尚未有统一完整的实体行政法典。 2行政法有统一的行政程序法典。,(二)内容上的特征 1行政法涉及的领域十分广泛，内容非常丰富。 2行政法具有很强的变动性。但必须强调的是，行政法的变动性只是相对于其他部门法而言。稳定性是法律规范的基本特征。因强调行政法的变动性较强而主观恣意、朝令夕改，只能造成社会的不安定。那将是对行政法的极大误解。 3行政法常集实体规范与程序规范于一身。,第三节行政法的渊源,行政法的渊源是
12、指行政法律规范的外部表现形式和根本来源。不同国家行政法的渊源不尽相同。例如，法国行政法绝大多数来自最高行政法院的判例，我国行政法却来源于各类国家机关所创制的具有法律效力的规范。只有了解掌握行政法律规范的来源与形式，才能正确了解行政法的本质属性和适用范围。我国行政法的渊源有以下几种形式：,一、宪法 宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是各项立法的依据。具有行政法意义的宪法规范通常是： 1.国家行政权力的来源和行使权力的基本原则。 2.行政机关在国家机构中的法律地位和行政体制。 3.行政组织及其权限。 4.公民权利与行政权力的关系及处理原则。,二、法律 法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制
13、定发布的规范性文件，包括基本法律和除基本法律以外的其他法律。 法律中关于行政法的内容大致可以分为： 1.关于行政权力的设定及权限范围方面的法律。 2.关于行政权力行使及运用方面的法律。 3.关于对行政权力的行使予以监督及对受侵害人予以补救的法律。,三、行政法规 行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法、法律以及全国人大及其常委会的授权决定，按照立法法和行政法规制定程序条例规定的行政法规的制定程序，制定发布的规范性文件，其内容涉及政治、经济、教育、科技、文化、外事等各个方面。 行政法规作为行政法的渊源，必须满足两个前提条件：,1.行政法规根据宪法和法律制定，且不得违反法律保留原则
14、。根据宪法和立法法的规定，国务院为执行法律而制定的行政法规，必须严格根据法律做出规定，既不能超出法律的范围，也不能与法律相抵触。 另外，国务院在其行政管理职权范围内有权制定行政法规，但是必须遵守法律保留原则，不得侵犯全国人大的专属立法权。违反以上规定制定的行政法规无效。,2.行政法规必须按照法定程序制定公布。 国务院是制定行政法规的惟一主体，其他任何机关均无权制定行政法规。 国务院制定行政法规也须按照立法法规定的行政法规的制定程序进行。 非由国务院按照法定程序制定的规范性文件，不宜视为行政法规，不具有行政法规的效力。,四、地方性法规 根据宪法和立法法，地方性法规指省、自治区、直辖市、省、自治区
15、人民政府所在地的市、经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。 地方性法规中相当一部分涉及地方国家行政机关权力的取得、行使以及对权力的监督，涉及公民、法人或者其他组织在行政权力行使过程中的权利和义务，因而是行政法的重要渊源。随着地方行政事务的不断增多，地方性法规迅速发展，成为地方行政机关行政权力的主要依据。,五、民族自治条例和单行条例 民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依据宪法、立法法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性文件
16、。,六、行政规章 行政规章分为部门规章和地方政府规章。根据立法法的规定，部门规章是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照法定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。,地方政府规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。 行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均是其他形式的行政法渊源无法相比的。但是，从我国目前来看，规章作为行政法的渊源，其效力具有特殊性：作为行政管理的依据，它具有完全的法律效力；但在行政诉讼中被参照适用，不具有完全的法律效力。,七、国际条约 我国参加或批准的国际条约，如果其内容涉及我国行政机关权力的行使和公民、法人的权利义务，同样是我国行政法的渊源。,八、法律解释 有权
