公共行政学绪论2

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1、公共行政学,Public Administration,绪论,一、公共行政概述 二、公共行政的理论与实践 三、公共行政学研究 复习题 案例与思考,一、公共行政概述,行政学、公共管理学、公共行政学、公务管理学、政府管理学 Public Administration Public Management Administration,“行政是有关政府或公共团体的一切活动” 1. 与公众有关的事务，需由政府或公共团体来处理者；2.涉及政府部门的组织与人员；3.政策的形成、执行与评估；4.运用管理的方法以完成政府机关（构）的任命与使命；5.以公法为基础的管理艺术；6.以达成公共福祉与公共利益为目的。 古

2、德诺：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。,公共行政的规范性意涵,管理的认知途径：公共行政关注的是效能、效率和绩效。 政治的认知途径：行政应以回应民众需求与善尽民主责任为依归，行政机关应以更积极的态度涉入公共政策制定的政治过程。 法律的认知途径：公共行政是：“执法过程中对宪政价值的实践”,（一）公共行政的含义,三个角度： 1.政府的组织结构。 两种观点：小政府和大政府 W.魏洛比，菲利克斯.尼格罗和劳埃德.尼格罗 2.从政治与行政的关系角度：古德诺的行政二分法 3.从管理的角度 ：古立克的POSDCORB。,公共行政的含义,公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。

3、主体是国家行政机构 客体是社会公共事务 活动是依法进行且有效的,（二）公共行政的产生及其功能,产生： 一是民族国家的建立为公共行政奠定了基本框架：分权制衡原则；官僚制度；劳动分工和专业化。 二是与现代公共行政精神相联系：主权在民思想；法制精神；效率概念。,公共行政的功能,四大功能： 1.管制功能； 2.服务功能； 3.维护功能； 扶助功能。 行使功能的方式变化：从消极的运作走向积极的运作；从直接的运作走向间接的运作；从集权的运作走向分权的运作。,公共行政的原则,1.法制原则； 2.服务原则； 3.效率原则； 4.责任原则。,二、公共行政的理论与实践,（一）西方的公共行政理论与实践 （二）转型时

4、期的中国公共行政 （三）知识经济社会与公共行政,（一）西方的公共行政理论与实践,肇端： 1887年伍德罗威尔逊行政研究 1926年罗纳德怀特行政学导论 1927年魏洛比公共行政原理,1.古典学派,研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制 三位代表人物：亨利.法约尔、马克斯.韦伯、泰勒 古立克和厄威克行政学散论对古典理论基本原理的归纳,古立克的POSDCORB七要素说,Planning Organizing Staffing Directing Coordinating Reporting Budgeting,2.行为学派,梅

5、奥的霍桑实验 马斯洛的人类需要层次说 麦克格雷戈的X理论和Y理论 赫茨伯格的双因素理论,3.决策学派,西蒙行政行为：行政组织中决策程序的研究，管理就是决策 林德布洛姆的渐进决策理论 埃佐尼德综视（混合扫描）模式是将理性模式与渐进模式结合起来的模式。,4.系统学派,切斯特巴纳德：结构性概念和动态性概念 生态理论和权变理论,5.经济学家的贡献,公共选择理论：布坎南，人是理性的自利主义者，自身利益最大化，选举制度的良性运转，强调选择的自由、相互交易和合作的自由 代理理论 新制度经济理论：四大部分：制度的构成、制度的起源、制度变迁与制度创新 概念：制度变迁与路径依赖、诱致性制度变迁与强制性制度变迁、制

6、度需求、制度供给、制度均衡与制度非均衡,新公共管理理论,直接推动力：西方社会所面临的一系列问题和挑战，即社会转型和社会危机 “管理主义”、”市场为基础的公共行政“、“企业家政府”,新公共管理的特征,1.偏离传统的公共行政 2.以市场取代官僚组织 3.引入私人部门的管理方法 4.政府的某些功能通过市场的测试而承包出去 5.把公众视为公共管理机构的客户 6.在资源使用中强调节省 7.在公共部门引入更多的竞争性,戴维.奥斯本和特德.盖布勒的改革政府 对新公共管理运动的批评：新公共服务理论。,对新公共管理的评价,第二节 行政管理学的产生和发展,一、西方公共行政理论的产生和发展,（一）、西方公共行政理论

7、产生的历史背景,1、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；,2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；,3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增；,4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；,5、英国文官制度（merit system）、美国三权分立制公共管理实践,（二）西方公共行政理论的产生,1、 1865年，德国学者冯.史坦因： 行政学，最早使用“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；,2、 1887年，美国学者伍德罗.威尔逊（Woodrow Wilson）： 行政学之研究一文，“行政学”作为一个行政管理学的概念，标志

8、现代意义上的行政学在西方的产生；,3、1900年，美国学者F.J.古德诺（Franc J. Goodnow ）：政治与行政：对政府的研究一书，提出应政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离；,（三）、西方公共行政理论的发展：三个阶段,1、 传统管理时期（1900-1930）： “科学管理（Scientific Management）”、“X理论时期”,（1）1911年：美国工程师， “科学管理”之父， F.W.泰勒 科学管理原理，把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中,A. 任务管理：单位时间里工人完成的工作量；,B. 标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管

9、理,C. 管理阶层的出现：所用权和经营权的分离,（2）.1916年：法国工程师， 法国“科学管理”之父，H.法约尔 工业管理与一般管理，提出了管理层次和管理幅度关系理论；,法约尔管理14原则：,A. 分工(division of labor )：减少浪费、增加产出，培训人员；,B. 权力(authority)： 实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致； 个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；,C. 纪律(discipline)：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关 系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；,D. 指挥(direction)：每个下属只能有一个上司，双

10、重领导对权力、稳 定、效率将产生负面影响；,E. 指导(guidance)：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人； 组织应集中精力，协调力量，统一行动；,F. 利益(good)：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和 懒惰等人性弱点；,G. 报酬(reward)：合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强 其积极性；,H. 集权(centralization of state power )：自上而下进行管理，权力最 终归属最高领导者； 集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；,I.等级链(hierarchical chain )：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通

11、渠道；表明权力等级的顺序和传递信 息的途径 跳板原则(gangway)：允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且 上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；,I. 秩序(order)：工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；,J. 平等(equality)：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础,K.稳定(stabilization)：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；,L.主动性(go-aheadism)：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；,M.团队精神(team spirit)：和谐的团队氛围，增强凝聚力；,法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，

12、往上各级则均以4：1 的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司； 管理幅度和层次问题；,（3）.马克思.韦伯（Max Weber）：“组织理论”之父，官僚科层组织；,A. 官僚模型（Bureaucracy Model）：表 明组织设计的规范和特点；,B.组织的基础：权力；,a.传统权力（traditional authority）： 世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室；,b.超人权力（charismatic authority）： 个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；,c.法定权力（legal authority）： 选举而来，来自法律和社会

13、契约； 这种权力构成了官僚组织的基础,（3）.行政管理学早期的“三杰”：,A.1926年，美国人L.D.怀特行政学导论，全美第一本行政学教科书 近世公共行政的趋势、联邦主义者、外国的文官制度,B.1927年，美国人W.F.魏罗毕（W.F. Willoughby）行政学原理； 现代国家的政府,C.1930年，美国人J.M.费富纳（Jnhn M.Pfiffner）行政学；,（4）.传统管理时期行政学的特点,A.侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性；,B. 注重组织的静态研究，忽视动态研究；,C. 注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究；,2、 行为科学时期（1930-1960

14、）,（1）.1927-1932年：哈佛大学的E.梅奥（Elton Mayo）， 工业文明中人的问题，提出行为科学的核心内容人际关系学,A.行为科学的由来： 1949年美国芝加哥大学，福特基金会 资助该校“个人行为与人群关系”研究计划,B.行为科学的发端： 1927-1932年： 美国西方电气公司的“霍桑实验”Hawthorne Experiments,a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验 客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因，工人的情绪；,b.第二阶段：访谈实验 证明士气和监督的因观关系，而改善人际关系，加强信息沟通，参与管理（participan

15、t management）是提升士气的关键；,c.第三阶段：绕线机组实验， 证明了组织中非正式组织(unofficial organization)的客观存在；,（2）.1940年：A.H.马斯洛（Abraham H.Maslow,1908-1970） 需要层次理论； 人类动机理论（ A Theory of Human Motivation Psychological Review）,1943年,自我实现的需要,尊重需要,归属或承认的的需要,保障或安全的需要,生理需要,（4）. 1960年：D.麦克雷戈（Douglas Mcgregor）的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题 。企业的人性面

16、,“X理论”：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严 格的规章制度进行管理；,“Y理论”：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责 的，关键在于引导发挥其主动性和积极性；,（3）.1952年：赫茨伯格（Fredetick Herzberg）的激励保健因素理论,（6）. 卢音（Kurt Lewin）的团体动力学；,（7）. 弗洛姆（Victor H. Vroom）的期望纪律模式理论；,（8）. 斯金纳（B.F. Skinner)的强化理论；,（5）.威廉.大内： ；,A.“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失之偏颇；,B.人既非绝好也非绝坏，人是人性和兽性的结合体；,C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化；,行为科学时期行政学的特点：,A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；,B. 注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；,C.把行为科学的研究方法引入行