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1、PPP项目操作指南PPP项目实施流程一、项目识别（一）、项目发起1、政府发起：财政部门向各行业主管部门征集适宜开展合作的项目2、社会发起：社会资本以书面推荐的方式向财政部门提出潜在的合作项目（二）、项目筛选1、确定备选项目2、项目发起方提交资料：新建及改扩建项目：项目基本资料、投资情况、产出说明、可行性研究报告、初步实施方案等存量项目：存量项目的历史资料、项目基本资料、投资情况、产出说明、初步实施方案等制作项目简介（三）、物有所值评价1、定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等2、定量评价：能否降低项目全生命周期成本（四）、财政可承受能力评估确保政府每年的付费、
2、可行性缺口补贴等财政支出不得超过当年的财政一般性支出的10%二、项目准备（一）管理构架组建1、专门的协调机构：负责项目评审、组织协调、监督管理2、项目实施机构：负责项目的准备、采购、监管、移交等（二）、实施方案编制1、项目概况：（1）项目基本情况（2）经济技术指标（3）项目公司股权情况2、风险分配基本框架原则上政府承担法律政策和最低需求等风险，企业承担商业风险3、项目运作方式：BOT、TOT、ROT、BOO、委托运营、特许经营为核心4、交易结构(1)项目投融资结构（2）回报机制（3）相关配套安排5、合同体系：项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品及服务采
3、购合同、保险合同。5、监管构架：（1）授权关系：政府想项目实施机构或公司授权（2）监管方式：履约管理、行政监管、公众监督。6、采购方式：（1）公开招标（2）邀请招标（3）竞争性谈判（最少两家）（4）竞争性磋商（5）单一来源采购（三）实施方案审核财政部门验证：通过审核的报送政府审核，未通过审核的，应调整方案并再次申报，二审不过终止项目三、项目采购（一）资格预审1、准备资格预审材料2、发布资格预审公告3、邀请社会资本参与（1）三家以下社会资本通过的，调整项目方案再次进行资格预审，两次均未通过的改变采购方式。（2）三家以上社会资本通过的，开始编制采购文件。（三）采购文件的编制采购文件内容应包括的内容
4、有：采购邀请、竞争者须知、采购方式、竞争者应提供的资格资质、业绩证明。政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件开启时间、截止时间及地点。强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准。政府采购政策要求项目合同草案及其他法律文本。（三）采购流程1、发布采购公告2、资格预审及采购文件发售3、采购文件的澄清及修正4、对响应文件进行评审（四）谈判与合同签署1、成立采购结果确认谈判工作组2、合同签署前的确认谈判3、签署确认谈判备忘录4、公示采购结果和合同文本5、经公示期满后无异议的，经政府审核同意后，签署协议四、项目执行（一）项目公司设立由社会资本依法设立项目公
5、司，政府指定机构参股，政府的项目实施机构及财政部门监督出资（二）融资管理社会资本或项目公司负责进行项目融资工作，项目实施机构和财政部门负责监督，防止企业债务转向政府，对未能依约完成融资的，出现重大财务风险威胁的或侵害债权人利益的，按相关文件规定及合同约定由项目公司内部进行调整或由政府介入处理。（三）绩效监测与支付1、项目实施机构定期检测项目产出绩效指标，并编制相应的季报年报等报表，上报财政部门备案2、支付机制（1）政府有义务按合同确定的内容支付相应的项目可行性缺口补助，各项承诺补贴或奖励性资金（2）项目产出应按合同约定进行分红或支付利益给政府（3）项目实施机构负责监督社会基本及项目公司履行相关
6、的合同义务.（四）中期评估1、评估主体：项目实施机构2、评估周期：每3-5年3、评估内容（1）项目运行状况（2）项目合同合规性适应性及合理性（3）已发现问题的处理，制定应对措施，报财政部门备案五、项目移交(一)移交准备1、建立项目移交工作组2、确定移交形式（1）运营期满移交（2）提前终止移交3、确定补偿方式（1）无补偿移交（2）有补偿移交（政府审核，有约定按约定执行，否则按恢复相同经济原则执行）4、确定移交内容包括项目的资产负债、人员、文档及知识产权等5、确定移交标准设备完好率和最短可使用年限等项目相关技术经济指标性能测试测试主体项目移交工作组测试标准 按测试方案、移交标准制定测试结果（1）达
7、标：进入资产交割环节（2）不达标：恢复性修理、更新重置或提取维修保证金等（三）资产交割1、准备项目资产、知识产权清单及技术法律的相关文件等2、办妥法律过户及项目管理权移交的相关工作（四）绩效评价1、评价主体：财政部门联合相关部门及机构2、评价内容：项目产出、成本、效益、监管成效、可持续性、合作模式3、向社会公开评价结果。第一章总则第一节PPP项目主要参与方一、政府政府承担PPP项目的行政管理职能，并在行使行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。二、社会资本方社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的具有法人资格的企业(包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业)或项目
8、公司。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。政府持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。三、融资方PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构及非银行金融机构等。四、承包商和分包商在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要因素。承包
9、商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。PPP项目投资方，自身具备承包资质的，承接工程承包任务时依法可以不用招标。但实践中，经常会出现另外两种情形：第一种情形，投资人自身不具备相应资质，与设计、施工单位组成联合体参与投标（联合体本身并不参与投资），不参与
10、投资的联合体成员能否当然承接项目本身的承包任务？第二种情形，项目本身因种种原因，未选用招标方式而选用了竞争性磋商等采购方式，这种情形下，有资质的投资人（或者没有资质的投资人与其他有资质的联合体成员）在中选后能否不经二次招标，直接承接项目本身的承包任务？第一种情形，也被称为“两标并一标”，尽管没有明文规定，但因为投资人招选采用了招标方式，而承包商选定遵循的也是招投标程序规定，程序的相同，让“并标”有了理论上的可能。实践中，这一做法也较容易获得所在地主管部门的认同。但第二种情形在实践中一直未能突破。五、专业运营商（部分项目适用）采用政府付费机制的项目中，大部分运营事务由专业运营商负责；采用使用者付
11、费机制的项目，仅将部分非核心的日常运营管理事务交专业运营商负责。六、原料供应商（部分项目适用）为保证原料稳定供应，项目公司会与其签订长期供应协议。七、产品或服务购买方（部分项目适用）项目公司以及融资方会要求确定项目产品或服务的购买方签订长期购销合同。八、保险公司PPP项目会向保险公司进行投保，分散和转移风险。PPP项目对保险公司的资信有较高要求。九、其他参与方投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。第二节PPP项目合同体系PPP项目基本合同体系一、PPP项目合同项目公司未成立时，政府方与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。项目公司成立后，项
12、目公司与政府方重新签署PPP项目合同、承继上述协议的补充合同、之前达成协议是否存续的约定。二、股东协议股东协议通常包括：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。3、 履约合同(一)工程承包合同为转移建设风险，项目公司会与承包商签订一个固定价格、工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误等风险转移给承包商，还会包括履约担保和违约金条款。(二)运营服务合同PPP项目运营合同中约定风险分配机制或者投保相关保险来
13、转移风险。(三)原料供应合同原料供应合同中一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除一般条款外，通常还包括“照供不误”条款。(四)产品或服务购买合同在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，项目公司按照最低量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。四、融资合同融资合同项目贷款合同、担保合同、直接介入协议等。贷款合同中包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。财产或其他权
14、益作为抵押或质押、母公司提供担保或由政府作出某种承诺通常会在担保合同、直接介入协议及PPP项目合同中体现。五、保险合同PPP项目涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。六、其他合同PPP项目涉及法律、财务、税务等方面的咨询服务合同。第二章PPP项目合同的主要内容第一节PPP项目合同概述一、合同主体(一)政府方PPP项目合同的政府一方的签约主体通常由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构签署。(2) 项目公司二、风险分配1.通常由政府方承担的风险，包括：土地获取风险；项目审批风险；政治不可抗力。2.通常由项目公司承担的风险，包括：如期完成项目融资的风险；项目设计、建设和运营维护相关风险；项目审批风险；获得项目相关保险。3.通常由双方共担的风险：自然不可抗力。三、法律适用有关PPP项目合同条款的分析和解释均以我国法律作为适用依据。第二节合同内容第一部分引言、定义、解释一、引言(一)签署时间及签署主体信息PPP项目合同明确合同的签署日期，该日期会影响合同部分条款的生效时间。PPP项目合同签署主
