行政管理学第一章—概述

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1、行政管理学,邹琴 2012.2,1,行政管理学课程简介,行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。 本课程内容主要包括行政管理学的基本知识和理论、行政环境、行政职能、行政权力、人事行政、行政领导、行政文化、行政管理的行为、过程与方法、行政决策、行政管理方法，行政管理规范，行政绩效评估与行政发展等等。,课程内容结构,第一章 行政管理学概述 第二章 行政环境 第三章 行政权利 第四章 行政职能 第五章 行政管理机构 第六章 行政管理事务 第七章 行政管理行为 第八章 行政管理过程 第九章 行政管理方法,

2、第十章 行政管理规范 第十一章 行政绩效评估 第十二章 行政发展,5,学,第一章 概述,6,第一节 行政管理学的研究对象和性质,一、行政管理的来源和存在意义,行政管理作为人类社会的管理现象，与其他管理一样，是人类社会的必然产物。人类为了生存和发展，就必须以一定的生产方式相互结合起来，建立一定的社会秩序，保证整个社会的生产和生活正常的进行。 对此，政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么的低级或简陋，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种依权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。,现代社会，我们每个

3、人的一生几乎都与行政管理分不开。正如米切尔B蒂茨所描述的：“现代的人是在政府资助的医院里出生的，是在公立的中小学、大学中接受教育的，他的很多旅行时间是在公共设施中度过的，他与外面的联系则是通过邮局或半公共性质的电话系统进行的；他喝的是公共生产的饮用水，读的是公共图书馆里的书；他用公共排污系统处理垃圾，他在公园中野餐，他受公共治安、消防、卫生部门的保护，最终，他又在医院里离开人世，甚至被埋葬在公共墓地。总之，不管人们在意识形态上多么守旧，现代人的日常生活总是同政府关于提供上述和许多其他方面的服务的决策联系在一起，这种联系系是挣不脱的、割不断的。”（关于城市公共设施定位的理论）,二、行政管理的内涵

4、,（一）什么是行政？ “行”是指推行和管理，“政”是指国家公共事务和社会公共事务。 中国古代的界定：处理政事，执行政务。左传中载有“行其政令”或“行其政事”；史记周公本纪：“周公、召公二相行政”。 日常生活中对“行政”的理解：一是理解为勤杂事务或对这类事务的管理；二是理解为权力当局。,西方学术界：主要指西方国家政府的权力与行为，比较有代表性的观点有三种： 1、狭义行政说：认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。代表人物是美国行政学家魏劳毕，依据“三权分立”原则，在行政管理中指出行政仅仅是指政府行政部门的政务活动。即书中与立法、司法相对应的“行政”。,2、广义行政说：行政是指

5、一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动，以美国古德诺为代表，其在政治与行政中，认为政治与行政是相互分离的，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。即书中与政治相对应的“行政”。,3.最广义行政说：行政是指国家所有机关（包括立法、司法、行政各个系统所属部门）和所有企事业单位的行政事务的管理与处理。西蒙在与斯密斯堡和汤姆森三人合著的行政学中，认为最广义的行政就是“若干人为达到目的所作的合作的集体行动”。,13,西方学 术界观点,狭义行政说,广义行政说,大广义行政说（管理说）,魏劳毕,行政学原理,古德诺,政治与行政,西蒙等行政学,（二）行政（administration）与管理（mana

6、gement）区别 历史久远不一样，只从有了人类的活动，便有了管理的事情。但行政是在出现阶级和国家之后才有的，真正的行政的历史和国家（政府）一样长。 严格意义上讲，行政和管理是两个不同的概念，前者是国家政治权力的行使活动，强调政治与社会效益；而后者是一种经营性行为，以赢利为目的，追求效率，少付出，多收获。,牛津英语词典对行政的解释是：一种行政的活动，这种活动又被解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；管理被定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。 从其拉丁词源看，行政意思是“为服务”、“控制或统治”，管理的意思是“用手控制”，可看出二者的主要区别：行政是为服务，管理则是控制或

7、获得结果。,我国学者往往从组织实体或管理主体的角度（即以国家、政府等政治组织，还是工商企业组织的不同）来区分这两个概念，行政已被当作国家或政府的活动，政务的推行或公共事务相关的活动，而管理一般被当作与工商企业组织相关的活动，基于计划、决策、指挥、协调、控制一类的功能活动。新公共管理运动使得这种区分现在已不合时宜。,（三）行政与政治 1900年，古德诺发表了政治与行政：对政府的研究一书，全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由

8、议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。 汉语中的“政治”，就是说政要落实到治，是什么“政”，要通过“治”来证明。有政而无治，还是空的。“德治”、“法治”、“人治”主要是指所行何政和如何行政。 孙中山说：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事便是政治。”,小结： 行政管理，是由“行政”和“管理”组成的复合词，概略的讲，指一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为主体，以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。（书中的特点） 其中“行

9、政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。“管理”通常指政府运用依法获授的国家公共权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。,三、行政管理的特点,行政管理与企业中的行政管理活动的区别 尽管行政管理也是一种管理活动，但人们通常把与政府或行政机关的活动相关的管理，称为行政管理（administration)；而把与工商企业组织的活动相关的管理，称为企业管理(management)。 但比较宽泛的理解，行政管理除了政府机构的行政管理外，还包括企业事业单位中的科室部处等职能部门的行政管理，泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的

10、管理工作。这种提法不规范，只是强调管理的意思而已。必须指出的是，私人部门或企业管理中的行政管理仅仅是面向企业内部的一个高级职能而已，它更多地涉及私人部门中的高层人事管理问题。而以政府为主体的行政管理面向的不仅是政府内部的管理问题，它更多地涉及整个社会公共事务的管理问题。（关键性在于权力基础不同）,行政管理区别于一般管理活动的特点公共性 行政管理的权力基础是公共权力。 公共权力是由宪法、法律所规定，由社会和公民所认同的公共权威。公共权力代表着国家意志，集中表现为国家权力代表着国家权力，包括立法权、司法权、行政权。行政管理所行使的是其中的行政权。 行政管理的基本职能主要是管理社会公共事务。行政管理

11、之所以需要行使公共权力，是由其肩负的管理公共事务的职能决定的。 行政管理的宗旨是为公共利益服务。行政管理由于行使公共权力、管理公共事务，又决定了它必须以谋取公共利益为宗旨。 行政管理必须承担社会公共责任。依法行使公共权力，管理公共事务，代表和实现公共利益，相应地必须承担公共责任。 行政管理必须坚持公开、公正、公平的原则。只是有上面的四个特点决定的。“鱼缸效应”,四、什么是行政管理学,行政管理学的内涵 又称公共行政学、行政学、公共事务管理学、公共管理学等，是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻缉、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反

12、映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动。“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。,研究范畴（内容） 行政管理学的研究范畴，在不同的发展阶段有不同的概括，当代不同的学派也有不同的认识。 1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分：组织原理、人事行政、财务行政和行政法规。 2、古立克的POSDCRB七职能说，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。 3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论。 4、一般说来，行政管理学的基本研究范畴主要有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行

13、政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（有效性）、机关管理、公共财政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政发展等范畴。,23,二、行政管理学研究的对象、 内容和方法,24,美著名行政管理学家古立克强调以行政管理职能为研究对象，提出计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等七职能说。 我国台湾行政学权威张金鉴教授用“15M”（15个以M开头或主干以M开头）概括为：目标、计划、人员、金钱、物材、组织、方法、领导、激励、意见与沟通、士气或服务精神、协调、时间、空间、改进。,1.行政管理学研究范畴：,25,大陆学者 概括为 15个方面： 行政环境 行政职能 行

14、政体制 行政组织,26,行政领导 人事行政 机关管理 行政决策 行政道德,27,行政执行 行政监督 依法行政 行政方法 财务行政 行政效率,28,行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。 它包括的要点：,2. 行政管理学的研究对象,29,1）行政管理主体 2）客体 3）根本原则 4）目的,30,3.行政管理学研究的主要内容,31,4.行政管理学的研究方法,32,1.理论联系实际的方法。 2.调查研究法。 3.案例分析法。 4.历史研究法。 5.比较研究法。 6.定量分析法。,33,行政管理学的研究对象从管理主体、客体、原则和根本任务等

15、方面具有特殊性，这是区别于其他学科的重要根据。,5.行政管理学学科特点与其它学科的关系,34,行政管理学的学科特点,1.综合性：交叉的、丰富的、广泛的。 2.实践性：实际的、应用的、具体的。 3.系统性：整体的、有序的、相互关联的。 4.技术性：方法的、工具的、手段的。 5.发展性：动态的、进步的、创新的。,35,行政法学,社会学,政治学,1,1,1,1,行政管理学与相关学科的关系,企业管理学,行政 管理学,管理学,第二节 行政管理学的形成与发展,主要内容： 行政管理学的形成与发展 我国行政管理学的历史与现状 ；,一、西方行政管理学的产生概述,1845年，法国科学家MA安培曾设想建立管理国家的

16、科学，有人认为这是行政学产生的胚胎。 “行政学”一词是由德国学者史坦因首次提出的。他于1865年到1868年发表七卷本的行政学，但当时的所谓的行政学主要指行政法。,1887年，曾任美国普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊在政治学季刊上发表行政学研究一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来研究。,曾担任美国霍普斯金大学校长的古德诺于1900年发表政治与行政一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，更为明确的指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。,39,最早对行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是另外两位美国学者怀特与魏洛比，他们分别在1926和1927年出版了行政学导论和公共行政原理，行政学理论体系的形成正是以这两本大学教科书为标志的。,西方行政管理学产生有着必然性,第一，理论上，它的产生是西方政治学发展的必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。