行政管理学之第03章--行政职能

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1、第三章 行政职能,第一节 行政职能的涵义 第二节 现代政府行政职能问题的由来与发展 第三节 行政职能的构成 第四节 关于政府职能的争论 第五节 我国行政职能的转变,一、行政职能 行政职能是指狭义政府即国家行政机关所承担的基本职责和所发挥的功能作用，主要涉及政府的职责范围（管什么）、履行职责方式（怎么管）、在国家和社会生活中发挥什么作用等问题。是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的

2、国家行政机关各种职责的总称。,第一节 行政职能的涵义,含义：行政职能又称政府职能，是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。,一、行政职能的含义和特点,小资料：国家职能与行政职能,国家组织是由具有不同职能的各种国家机关为实现共同使命而连接起来的统一整体。她的活动总方向就是国家职能，即国家在实现统治阶级任务过程中所起的基本作用。 国家职能包括行政职能、司法职能、立法职能。行政职能是在性质上不同于立法职能和司法职能的政府职能。与立法职能相比较，行政职能具有更强的实践性、操作性、技术性、具体性和经常性；与司法职能相比较，行政职能则更具有创造性、主动性

3、、灵活性、积极性和变化性。 在现代国家中，政府的行政职能较之传统行政职能得到了大大的扩展，由于获得委托权，事实上已经涉足于相当多的立法职能、司法职能，即行政立法和行政司法。,行政职能作为国家基本职能的一个组成部分，是与国家其他职能有机地联系着的。 行政职能的行使受立法机关的监督，以司法等国家强制力为后盾；反过来，行政职能的发挥程度又制约和影响国家其他职能的实现程度。 行政职能的行使具有相对的独立性，在法律所赋予的职权范围内，根据不同的对象和管理任务灵活地开展活动，自主地确定自己的具体目标、活动方式，创造性地开展其职能活动，推动国家和社会的发展。,行政职能的特点,(一)执行性 行政机关是国家权力

4、机关的执行机关。 我国各级机关必须执行人民代表大会的决定和决议。,（二）多样性 行政管理范围涉及国家和社会生活的各个方面，所以职能多种多样。,(三)动态性 随国家社会生活和行政环境的变化而变化。,行政职能体系,行政管理的基本职能 政治职能 经济职能 文化教育职能 社会服务职能,行政管理的运行职能 决策职能 组织职能 协调职能 控制职能,行政管理的基本职能,行政管理的基本职能,政府行政职能种类很多，形成一个结构严密的职能体系，可以从多个角度进行分类。最常用的分类主要是两种：即行政管理的基本职能和行政管理的运行职能。 行政管理的基本职能是从政府的基本职责角度进行的分类，包括政治统治（专政）和社会管

5、理（民主）二项基本职能。行政管理是政府对整个国家和社会公共事务的管理，其作用范围广泛涉及政治领域、经济领域、文化领域和社会生活领域。但从政治与社会的关系来看，又可将经济职能、文化职能和社会服务职能统一划归社会职能。政治职能因国家的阶级性质而有差异，社会职能则是不同的国家所共有的职能。,政治职能,政治职能是维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。它包括专政职能和民主职能两个方面。 专政职能表现为国家行政机关必须运用职能机关，防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设事业的顺利进行。具体说来，包括加强国家军事管理、外交及对外事务管理，防御外来敌人的侵略和颠覆，保卫国家的独立和

6、主权，保卫公民的合法权益和生命安全，同时承担起应有的国际义务，保卫世界和平，打击和惩治各种违法犯罪分子，维护正常的政治秩序、经济秩序等。 民主职能表现为政府必须进一步完善各种民主制度，建立健全民主监督程序，提高政府活动的公开性、民主性，不断扩大政府同群众联系的渠道，提高公民的参政意识，完善公民参政议政的机制等。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。因此，加强民主建设，保障人民民主权利，是人民政府的天职。,经济职能,经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。 根据我国社会主义市场经济发展的不同阶段和具体国情，政府的职能主要是统筹规划、掌握政策

7、、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。,小资料：当前我国政府的经济职能,我国是实行社会主义制度的东方大国。这一基本国情不仅与西方发达的市场经济国家迥然有别，而且与一般的市场经济后发展国家也不尽相同，中国的特殊国情决定政府必须在以下几个方面充分发挥其特殊的功能。 1对人口的刚性控制。我国庞大的人口基数，造成人口控制压力很大。第六次人口普查的数据显示我国人口已达到13.39亿。人口数量多，对资源的压力加重，政府必须在计划生育方面加强干预，确保实现人口控制目标。 2强化对环境污染的防治。一些地区、部门和企业忽视环境保护，忽视社会效益，以牺牲环境和资源为代价换取经济的发展。经验表明，靠市场机制来解

8、决环境污染问题是不可能的，政府必须承担起防治污染的的责任，实现经济的可持续发展。 3加大基础设施建设的投入。我国基础设施建设严重滞后，成为经济发展的制约因素。这需要政府强制集中社会财力来发展社会基础设施，扫除中国经济起飞的障碍。 4缓解就业压力。在市场经济转型过程中，中国将面临着大量失业人群。政府要推动劳动力市场的发育，制定降低失业率的政策，保障失业人口的基本需要。 5遏制贫富分化。我国是社会主义国家，解放和发展生产力，消灭剥削和贫困，最终实现全体人民的共同富裕是政府重要职责。,文化教育职能,文化教育职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、

9、文学艺术等方面的管理。 文化教育职能的具体内容是：制定教育、科学文化事业的发展战略和规划，并负责具体实施；颁布教育、科学文化事业的发展政策、法令和规定；指导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化事业发展的关系；有领导有秩序地逐步开展教育、科学文化体制的改革；采取切实措施加强全民的思想道德建设。,社会服务职能,社会服务职能是指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系等。 社会服务职能的具体内容有：制定各种社会福利的法律、法规，建立完善的社会福利和保障体系；建立健全社会福利管理体制，加强对社会福利

10、工作的指导、规划和协调；筹集社会保障基金，奠定社会福利事业的物质保证基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项设施和问题；保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护等。,行政管理的基本职能,行政管理的运行职能,行政管理的运行职能，也称政府管理的程序性职能。这是从行政过程角度对行政职能的分类。 行政管理是一个过程，具有一定的程序，也即要通过多个管理环节来完成政府所承担的行政任务，实现行政目标。这也是任何现代国家政府所共有的管理运行职能。一般而言，可将政府的行政管理运行职能划分为四项：计划职能、组织职能、协调职能、控制职能。,行政管理的运行职能,决策职

11、能,决策职能是行政管理过程的首要职能，主要包括目标和计划在内。行政机关进行管理活动，首先必须根据客观实际资料，确定行政目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法等。 决策活动贯穿于行政过程的始终。具体说来，确定组织的使命目标，制定各种战略计划和战术计划等，都需要在两个以上可供选择的方案中决定选取哪一个，这便是计划工作中的决策问题。组织机构的设置，部门划分方式的选择，集权分权关系的处理，以及各职位人员的选配等，这些是组织工作中的决策问题。在控制过程中，控制标准的制定，活动执行情况的检查和检查时点的选择，是否存在偏差、偏差性质的确认以及所采取的纠正措施的选择等等，这些方面也都需要决策。,组

12、织职能,为了有效地实现既定的行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。 组织职能的要求是，通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。行政管理的组织职能具体表现为：对机构的设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核；对具体行政工作的指挥监督等。,协调职能,协调活动是行政管理过程的核心环节。这是因为，行政管理归根到底就是设计和保持一种良好的行政环境，使身处其间的人们能够在组织内协调地开展行

13、政工作，从而能有效地完成行政目标。有了协调，组织可以收到个人单独活动所不能收到的良好效果，即通常说的“1+12”这种协同效应效果。 行政管理的协调职能具体表现为：协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。通过行政协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。因此，行政管理过程必须重视公共关系与协调功能的发挥。,控制职能,行政管理的控制职能是依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。

14、 控制职能的发挥，包括下述几个相互关联的环节，即确立控制标准、获取偏差信息、采取措施进行调节和实行有效监督等。 控制职能在具体表现形式上可分为前馈控制、现场控制和反馈控制。因此，要实现控制职能，基本前提就是要有计划和标准，要有健全的组织机构和得力的控制手段。控制职能贯穿于行政管理活动的全过程，为了有效地发挥控制职能，必须进一步建立健全监督控制的组织系统，采取配套的、有效的控制手段，以保证行政管理目标和任务的顺利完成。,行政管理的运行职能,三、研究行政职能的意义,1.研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义； 2.研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义； 3.研究行政职能对于

15、行政管理过程的科学化有着重要意义； 4.研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义。,第二节 现代政府行政职能问题的由来与发展,垄断资本主义时期 资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不能适应这时的统治要求。,社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产 大幅贬值,凯恩斯干预主义理论 干预主义的政府职能论,罗 斯 福 改 革,一、罗斯福“新政”现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。 传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相当的软弱

16、性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林罗斯福“新政”（New Deal）的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。 罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革(Reform)、复兴(Recovery)和救济(Relief)。 “美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力，才能走出犹豫不决的泥坑”,“现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的人手中的时候了。”,罗 斯 福 改 革,罗斯福“新政”,罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职能： 1.大大扩充了总统的立法职能。 那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。 2. 大大扩充了总统的行政职能。 总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时代的事件”，以及各种各样的总统辅助机构，同时将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之下。 3. 大大扩充了总统的经济职能。 设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第一次规定联邦政府对华尔街的管制，总统即将成为“经济总工程师。” 罗斯福新政使美国