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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果韩国的行政公开改革研究（译文）目录1.导论2.透明行政：理论和分析框架透明及其界定透明行政的理论及其意义行政公开的制度建构两种行政公开模式分析框架3.韩国行政公开的个案研究韩国行政公开的主要举措电子化政府韩国的信息公开立法独立检察官制度政府的保密居民审计请求制度非政府组织和传媒的作用4.韩国行政公开改革的未来5.结语行政公开作为一个若隐若现的概念，已逐渐浮出水面，导引着政府的行政改革。本项研究考察了韩国信息公开的问题，并提出了相应的应对举措建议。本项研究的主要问
2、题在于：行政公开的理论基础何在？其结果又是什么？为了回答这些问题，作者将公开一词加以概念化，并试图建构一个理论框架。在对现有政府部门行政公开的相关政策加以剖析之后，作者提出了目前能够引入实施以加速行政公开进程的替代举措。建议包括扩大电子信息范围；修订公共机关信息公开法；引入完全独立的专门委员会；改进信息分类体系；强化政府官员对公众的信任感。最后，本文指出韩国政府的信息公开问题不单纯是信息数量多少的问题，而且还是一个信息质量的问题。11.导论行政公开是公共政策改革进程中越来越重要的一个概念。诸多文献表明信息公开已经成为一个全球化的共通趋势和要求。2从90年代以来，它已经成为国际政治、经济学、金融
3、和环境实践、反腐败斗争、人际交流、医学伦理等多学科多领域所关注的研究问题。3在国际政治学领域，如对发展中国家的资金援助，如军备控制协议，公开化都是一个重要的考虑因素。近来诸多国际组织在合约谈判、议程安排和项目预算等诸多方面，也饱受信息不公开之苦。1994年欧盟委员会的政策报告目的之一就是让欧盟及其成员国的决策更加公开。4而那些向发展中国家提供项目援助和信贷的跨国政治团体就更注重信息公开问题，以确保他们援助的项目得以良好的实施运作，注入的资金确实用于所宣称的目的。5跨国投资商对透明度的呼声也前所未有的高涨。泰国、印尼等亚洲国家经济危机很大程度上归因于其财政结构、金融政策、银行体制的低透明度。To
4、m1998年的研究表明是泰国金融制度的低信赖度造成了它1997年的经济危机6；而Mehrez和Kaufmann1999年的研究则表明在公开程度低的经济制度下，发生金融危机的可能性会显著升高。今天大多数金融危机都是因为公开化程度过低，人们对金融体制失去信任感造成的。在医疗领域，信息透明度问题也引起了广泛关注。7患者应该享有知情权，医疗过程中医生应向患者披露完整的治疗信息，并取得患者的知情同意。在医患关系中，这意味着城市和信赖；也正是基于此，医学伦理学者也在呼唤透明公开。行政公开早已成为公营部门改革中强烈的呼声，许多学者和实务部门的工作者都从心底认为今天比任何时候都需要政府提供高质量的服务。但相关
5、的许多问题到今天还没有弄清楚，比如：行政公开制度建构背后的理论基础是什么？行政公开会带来哪些影响？韩国政府需要采取哪些改革措施？为回答这些问题，作者将公开一词概念化，并试图搭建一个用以分析韩国政府问题的理论框架。在对政府部门的现有透明化政策加以审视之后，本项研究提出了可以引入并加速政府公开化进程的政策选择。公开化政策可以分为两大块，包括行政的公开和社团的公开。社团公开指的是公司、银行、财经机构的信息披露；而本文将着重论述与公众知情权有紧密关联的行政公开问题。在接下去的第二部分我将讨论行政公开的理论基础，对公开概念的性质和重要性加以综述，建立一个诊疗公共行政领域透明度问题的分析框架；在第三部分我
6、将审视韩国政府信息公开的实践；在此基础上第四部分提出自己的建议；第五部分是全文的结论。2、透明行政：理论和分析框架透明及其界定透明行政指的是这样一种可能性或状态，政府事务的信息可以自由流通且为公众所获得。这样的信息共享状态的实现不仅取决于政府提供信息的能力和意愿，还要受到公众对获取政府信息所持态度的影响。今天“透明”这个词被广泛应用，但是很少有人深入讨论这个词语的内涵。由于“透明”这个词在许多相去甚远的领域广为应用，就更难以对其做出精确的界定。8Vishwanath和Kaufmann对金融市场政府治理的透明化问题建立了一个详尽的分析框架，将透明化的特性界定为信息的可获得性、全面性、相关性，以及
7、信息的质量和可信赖性，基于这些属性，他们将透明化宽泛的界定为“及时可信信息的进一步快速流动”。9透明是从自然科学中借用过来的一个隐喻，用来描述一种自由诚实的信息交流状态。在自然科学中，透明意味着物质的性状或状态可以让光线从中顺利传播，例如水晶就是透明的，因为我们可以清楚的看到放在水晶后面的物体；而不透明的实物则不能让光线透过传播。而在公共行政领域，信息就好比前面提到的光线，透明行政使得本来遮蔽在政府内部的信息得以传播，并为我们清晰所见。透明行政可以理解为一种状态，并满足以下条件：外部相关的公众可以轻易的发现或鉴别相关信息；信息清楚有条理，并为公众所知晓；信息不应被隐藏，不被人操纵，也不应提供虚
8、假信息；信息内容应便于公众理解。而总体上讲，政府是信息的供应方，公众是信息的需求方。而信息供应方和需求方之间，也就是政府和公众之间难免存在立场上的差异，信息公开透明行政中间诸多问题，都源于此。透明行政的理论及其意义委托-代理理论是解释政府行为的重要理论工具之一。10在一个委托-代理关系模型中，公众是委托方，政府则扮演着代理人的角色。政府作为代理人，日复一日的收集、组织和整理加工大量的决策信息，政府的决策会影响到公众的生活质量。作为委托方的公众，就有权了解政府的绩效，洞悉相关的所有信息。但由于信息不对称的存在，作为代理人的公务人员常常为了私利而不惜牺牲作为委托方的公众的利益，这时候公众事实上是无
9、法获取这些信息的。11委托方和代理方利益的不一致，使得我们有必要对代理方的行为和决策进行监控。委托代理理论的应用，也隐含着这样一个推论，就是公众应当扮演监督者的角色，去监督政府的隐秘行为。政府不愿意向公众公开信息，存在着多种激励动因。12政府信息可以分为负面信息和正面信息两类。负面信息是关于政府失败或失误的信息，比如政府行为的失误，管理不善和浪费等等，政府害怕这些信息公布之后影响自身的形象；相反的，正面信息多讲述的是政府的成绩，政府当然愿意公布于众。 一般的政府总是试图将那些负面信息控制在系统内部，因为信息的披露也意味着权力从政府向获得信息的公众的转移。行政官员依据自己的偏好取舍发布信息，这也
10、恰恰是公共行政的内部信息发布系统很少能够让老百姓感到称心如意的原因所在。我们可以从多维度来阐述行政公开化的实践意义。第一，政治层面上的意义。透明公开是确保公众知情权的最为重要的民主价值之一，它体现了公民的知情权，并贯穿了开放政府、参与制民主等理念。13知情权体现了对公众自治和参与的高度尊重，也是民主制行政的基本要素。在民主制度下，政府决策过程中应当做到公开公正，杜绝暗箱操作。公众对政府的了解程度取决于政府公开化的程度，政府信息的更多公开使得公众可以对政府决策加以更好的审查评判和积极参与，从而促使政府提供更好的服务。14第二，行政公开还具有管理层面的意义。透明行政意味着信息的自由流动，这也是塑造
11、一个高效可信赖的政府必不可少的要素，同时也为公共行政面临的诸多棘手难题提供了一个有效的分析解决方法。行政公开增强了公众对政府的信赖感。政府信息的秘而不宣或发布的迟缓只会助长公众对政府的不信任和猜疑，使得公民个体对政府的态度更加消极，增加了他们的失落和敌对情绪。行政公开回应了责任政府的需求。透明行政是确保政府的责任性，提高行政效率的有效工具之一，它可以有效的克服官僚制政府中的不公正决策、不当的迟延和浪费等诸多弊病。正如Florini所说“透明性总是和责任性紧密相连在一起的”，公共行政中透明性的缺乏是政府无法向公众提供高质量的服务的一个重要原因。对于政府廉政反腐败有着现实意义。行政公开通过将腐败行
12、为曝光而对腐败有着强大的威慑作用。第三，行政公开也是民主制行政所应遵循的伦理准则。在一个委托-代理模型中，作为代理人的政府应当对作为委托方的公众保持诚实的姿态，公众也理所当然的应当享有知情权。绝大多数研究结果都表明，行政公开不仅有益，而且必须，它将有效的增进公众福祉。但也有研究表明行政公开也具有负面的影响，比如Florini就论述了信息公开力度的加大可能带来的负面影响，如对信息的蓄意滥用，对个人隐私权的侵害，对个人安定生活的威胁等等。尽管信息公开是十分必要的，但过度的公开对政府和公众都没有什么益处，过载的信息洪水会使得公众无从判断究竟什么更重要，感到茫然和无所适从。行政公开的制度建构衡量行政公
13、开程度的晴雨表是公众能够获得的政府信息的质与量，以及政府信息的获得通道两个因素，这两者不能截然分开。前文中提到，Vishwanath和Kaufmann论述了信息公开中信息的可获得性、全面性、相关性以及信息的质量和可信赖性。而行政公开制度的内核就是公民的知情权，公众要拥有充分的信息，并有相应的获得信息渠道；政府信息不仅要正确，也要为公众所能够获得。信息包含着质和量两个要素。信息的量指的是政府公开信息的数量和范围，近来随着信息技术的突飞猛进，使得政府可以以相对低廉的成本提供更多的信息。Hernon认为了电子化时代的信息公开应做到如下几点：所有出版的文件资料都存放在适宜的位置；所有的政策都应公布；所
14、有信息的创造或采集都应依法进行；所有公众有可能要求查阅的文件都应该保持完整。15而媒体和非政府组织应该在拓宽信息公开范围过程中发挥自己的重要作用。信息的质量是指所提供信息的真实性、新颖性、相关性。信息质量的核心要素是真实、准确、适当、及时、可信。高质量信息并不单单是一个提供更多信息的问题，政府提供的信息应该能够抓住要点，满足信息请求方的核心需求。信息质量的缺陷将成为行政公开的最大阻碍，也降低了公众对政府的信赖程度。16信息的获得通道，包括了为便利信息请求方的所有程序、设施和方法。行政公开要求政府提供更为准确更少瑕疵的信息，政府信息应该为公众轻易的、广泛的、公平的获得，信息应以简单易懂的方式表达
15、发布，使得公众易于洞悉其要点。17信息通道应遵循以下三个原则：信息通道应是普遍开放的，方式灵活的，并贴近公众；获得政府信息的程序应当是简单易学的，易于为所有公众所理解的；政府提供信息的渠道应是官方的，并且是及时的。影响信息可获得性的一个最重要因素就是信息技术。互联网上的政府主页为公共信息公开提供了新的途径，正如Kauvar所论述的那样，透明已经成为今天电子化政府的标志之一，通过网络技术，政府有能力向公众提供快捷、开放和及时的信息。18两种行政公开模式社会学者Vorauer和Claude对谈判中的公开问题进行了探讨，他们将其分成感悟到的公开和事实上的公开。“感悟到的公开”，指的是个人感受到的，个人认为外界人士能够解读到的谈判者的意愿和目标信息：“事实上的公开”，指的是外界人士真实知道的谈判者的意愿和目标信息。19这样的类型学分析也可以应用到对行政公开的解释当中去。在政府和公民之间的关系中，“事实上的公开”指的是政府实际上向公众披露的信息量，“感悟到的公开”则是指公众所能感受到的自己获得的全部政府事务信息。当政府出尔反尔言行不一，并不能提供相应必要信息的时候，公众“
