《论我国农地制度与地方政府行为关系分析_1》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论我国农地制度与地方政府行为关系分析_1（12页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果论我国农地制度与地方政府行为关系分析论文 关键词：农地制度；地方政府行为；土地国有；农户永佃论文摘要：我国现阶段的农地制度是20世纪80年代初为解决农民的温饱问题而建立起来的，随着 经济 体制改革的深化和经济的快速 发展 ，农地问题上的体制性冲突日益凸现。一方面，土地产权制度的不完善为地方政府的失范行为提供了条件和空间：农地转让制度的不完善导致地方政府的寻租行为，土地所有权主体虚位给地方政府侵权行为提供了条件；另一方面，地方政府的失范行为又强化和扩大了土地产权制
2、度不完善的消极影响：地方政府寻租行为严重侵害农民利益，违法用地导致土地闲置浪费，过度干涉导致农户承包经营权更加残缺。我们必须打破计划经济的制度框架和思维定式，不失时机地进行农地产权制度的改革，尽快实现土地国有、农户永佃的模式。现阶段我国以家庭承包责任制为主体的农地制度是70年代未、80年代初建立起来的。其最基本的特征就是土地归国家或集体所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。这种制度安排曾对 中国 农村 经济发展的促进作用十分显著，为农民的生存和发展提供了基本依托和保障。但随着我国经济体制改革的深化和经济的快速发展，它的一些缺陷日益暴露出来。一、我国土地产权制度的不完
3、善为地方政府的失范行为提供了条件和空间(一)农地转让制度的不完善导致了地方政府的寻租行为产权一般包括资源的排他性使用权，获取租金的收益权和转让权。其中转让权起着关键的作用，清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权，但清楚界定的使用权或收益权并不必然意味着可以自由转让。我国土地管理法第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，凡农业用地转为非农民自用的建设用地，必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。国家征用农地就成了城市化利用农地资源的唯一合法途径。一方面，政府征地补偿根据被征农地原用途一定时期收益来决定，另一方面，政府出售土地使用权时根据土地建设用
4、途的预期收益市值来决定。这就保证了政府垄断经营土地的法定红利最大，使地方政府具有了经营土地的强大动力。由于市场价格机能被排除在城市化土地资源配置之外，现行征地补偿决定机制具有很大的弹性空间，地方政府还往往利用自己手中的权力，人为的制造和扩大土地出让金与实际给付农民的征地补偿款之间的差额，作为地方政府征地权的净租金。政府征地的代价越低，能够占而不用的土地面积就会越大，闲置土地是土地储备，将来还可以再卖。这是造成我国土地征用为什么普遍乱占、多占和经常占而不用的制度根源。我国农地转让制度的不完善，使产权租金转变为行政权力租金，不仅妨碍了运用市场机制配置土地资源，导致生产和交易的低效率和土地资源的严重
5、浪费，而且为地方政府行为的失范提供了条件和空间，不利于政府职能的转换和管理制度的改革。(二)土地所有权主体虚位给地方政府侵权行为提供了条件虽然 法律 规定农村土地产权“属于农村集体所有”，但所有权代表是谁?立法与实践中都不明确，土地管理法第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已属于乡(镇)农民集体所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个或两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。在关于确定土地权属问题的若干意见中也规定：“集体土地所有权的代表按乡、
6、村、组的实际占有为界限。”这里所谓的“村集体组织”或“乡镇农村集体经济组织”，或者根本就不存在，或者只是虚设的机构，其权利是属于村委会或乡镇政府的。集体土地所有权归属的虚拟性，使农民在拥有了土地承包经营权后，就很难享受集体土地所有权。农民作为一个最大的群体，缺乏或没有发言权，形不成对话的力量和有效的集体行动，无力制约一些不合理的行为，导致集体资产收益权与控制权的模糊不清。土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。有的乡村干部以土地所有者身份自居，随意修改或终止承包合同，把农业生产的 自然 风险和市场风险全部转嫁给了农民；有的在事先没有征得农民同意的条件下先入为主的与开发
7、商签订了承包协议；有的以较长期限和强制性手段承租大片土地进行规模经营开发，使农民失去生存和发展的保障前提；有的强迫农民必须种植某种作物，必须将生产的农产品出售给指定部门；有的随意提高承包费，或者拿出一部分土地作为机动田，从中渔利；有的从农民手中低价征得土地，再以高价转让出去；有的竟然背着农民把土地卖了，农民还不知道。近年来，农民因土地产权问题引起的纠纷和案件占有很大比例，已成为我国农村不安定的重要因素。问题的根源在于集体经济内部的治理结构。集体经济是一种公有制经济，其基本特征在于整体性与不可分割性，它永远都不可能量化到个人，因而也就无法形成个人对自身利益关心时所产生的那种强有力的制约关系。实际
8、控制权总是落在并非由市场选择产生和由市场淘汰的集体代理人之手。国家征地面对集体而不是农户，征地补偿金也是归集体所有，至于集体内部如何补偿，并没有法律规定。有权去谈补偿条件的也只是集体，实际上的集体往往不过是几个乡村权力人物，他们其实是在卖别人的地，微薄的补偿集中起来由少数几个人来支配，使得这些实际上没有委托人的代理人更容易攫取成员的利益。问题的另一个重要原因在于我国乡村组织的政企不分。土地所有权是一种产权，它的运行应当遵循市场经济的原则，其归属者应当是具有平等地位的市场主体。但我国作为集体所有权主体的乡镇政府及其下属的村委会或村民小组是政府系列，他们承担的是政府职能，作为政府组织，下级是隶属于
9、上级的，当政府以种种行政手段强制性的侵犯和剥夺农户的应有权力时，在现有条件下，他们不必也不可能对这些行为后果承担责任。二、地方政府行为的失范强化和扩展了土地产权制度不完善的消极影响(一)地方政府在土地市场上的寻租行为严重侵害农民利益失地农民利益严重受损，失地又失利。一方面是农民无法分享土地增值收益，补偿过低。据专家研究测算，补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1:10:50，再加上层层克扣，相当一部分农民实际拿到的补偿费用不足以维持原有生活水平。根据国家统计局XX年对2942个被征地农户的调查，46的失地农户收入水平下降。补偿费远远不能达到农民养老保障和创业资本额水平，而且农民由于投资创业素质
10、低，失败可能性很大，极有可能在短期内将补偿款消耗殆尽，无法维持长久生计。另一方面是失地农民同时也失去了长期保障，成为“种田元地、就业无岗、低保无份”的“三无游民”，处境尴尬。(二)违法用地现象严重，导致土地闲置与浪费一是土地资源浪费严重。一些地方政府在利益的驱动下不顾国家计划，利用职权违法操作，擅自扩大征地范围，使我国城市面积扩展速度明显高于人口城市化的速度。二是违法用地问题突出。一些地方政府越权批地、未批先征、未批先用、零报整批、擅自改变土地用途、低价向 企业 供地以吸引投资等，违法行为极其严重。XX年上半年群众反映违法占地问题，占信访接待总量的73。XX年，全国查处土地违法案件万件，但只有
11、738人依法受到党纪政纪处分，受处罚率仅为。(三)地方政府的过度干涉导致农户承包经营权的更加残缺由于地方政府的失范行为缺乏约束，又进一步导致它们过多干预农业结构调整，实施强制性的种植计划安排，或强迫农民购买政府指定的农用生产物资，乃至规定农民按政府要求渠道出售农产品，严重侵害农民的承包经营权。宁夏回族自治区固原市原州区建成了一个万亩蔬菜基地重点示范区，当地政府强制要求示范区内的村民大规模种植蔬菜，结果由于种植量过大，市场不对路，造成蔬菜大量滞销，农民血本无归。据南方周末报道，湖北。省房县桥上乡的领导违背数百户农民意愿，强行与农民签订所谓种植高山反季节蔬菜合同，并将农户已种植的玉米强行铲除，造成
12、了农民陈龙菊一气之下服毒身亡的惨剧。三、我国农地问题的体制性根源是计划经济体制与市场经济体制的冲突计划经济是一种权力经济，在计划经济条件下，社会资源的配置是通过自上而下的权力的分配来实现的，它遵从计划机制的要求。而市场经济是一种法权经济，在市场经济条件下，社会资源的配置是通过平等的市场主体之间的竞争来实现的，它遵从市场机制的要求。我国目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的转型期，在这期间，一方面，计划经济的制度框架和思维定式的约束依然存在；另一方面，市场经济的自发作用越来越突出，这种自发作用像一种无孔不入的洪流，在像拦截和制约这种洪流的市场经济制度环境严重缺失的条件下，必然会产生一系列问题。
13、(一)政府管理制度改革严重滞后不仅政府职能定位和转换远远没有解决，而且乡、村及村民小组等组织机构既作为一种行政组织，又作为一种集体所有权的主体这种两重性并未改变。这类组织显然并非是纯经济性质的，具有超经济性质，它首先接受的是超经济规则的约束，而不是只接受市场约束。它既不首先对市场负责，而是对非经济目标负责，又不能摆脱一系列市场竞争责任之外的重负，或者用行政责任代替市场竞争责任，用行政秩序代替市场秩序。这就不能不造成对农户产权的严重侵犯和经济利益的严重剥夺。 市场 经济 要求政府从计划经济条件下的全能型、代办型政府向服务型政府转变，精简机构和人员，但由于政府管理制度改革严重滞后，在利益的驱使下乡
14、镇组织机构并未随着市场经济 发展 的要求而精减和转变，而是随之迅速膨胀。(二)现有的土地集体所有制产权不清晰问题在现有的集体所有制形式下，一方面为地方政府侵犯农民利益提供了条件和空间，一方面又为农户根据市场规则维护自身利益形成阻碍。因为现有的集体所有制模糊了产权归属，扭曲了利益关系，使农户失去了清晰牢固的产权基础，阻隔和淡化了农户利用 法律 手段和市场运行规则争取和维护自身利益的渠道和动力。集体所有制内部的委托代理问题并未真正解决。集体所有制作为一种公有制的基本形式，具有整体性和不可分割性的特征。其委托代理关系很难通过市场机制中的双向选择来产生，加之行政因素的干预。这种代理关系往往具有垄断性和
15、不可替代性的特征。(三)我国 农村 民主建设滞后，农民缺乏利益诉求机制在我国，只有自上而下的政府组织，缺乏自下而上的完善的农民利益诉求机制。我国农民是世界上人数最多的一个群体，然而力量却十分弱小，没有一个通畅的渠道表达与实现其利益，导致农民的利益无法得到有效保护。在我国国家权力架构下，农民缺乏社会能力。不能对国家政策形成有效压力。从理论上讲，农民的利益应由国家和政府来代表，但是由于存在不同的利益群体，而其利益并不一致。现实的情况是，与农民关系最近的地方政府为了索取自身利益，有时一方面向上级政府讨价还价，弄虚作假；另一方面为了实现自己的利益目标不顾农民权益，与民争利。最终使农民处于无助的困境，在
16、政府组织和其他利益群体面前处于劣势，上访上诉就必然成为农民维护自身利益的唯一选择。四、农地产权制度改革方向应是土地国有、农民永佃由以上分析可以看出，我国现有的农村土地集体所有制模糊了产权归属，扭曲了利益关系，对我国农村深化市场改革和转变政府职能都是一个严重的障碍。必须不失时机地进行农地产权制度的改革。改革的目标模式是：土地国家所有，赋予农民永佃权。即对土地产权进行分解，将所有权完全归国家所有。并在此基础上建立国家与农民的永久性租佃关系。赋予农民完整的土地占有支配权、经营使用权、收益权、抵押权、继承权，同时取消土地的集体所有权，消除集体与农民之间的土地承包关系。进行土地产权分解具有理论意义及现实意义。根据巴泽尔的产权分割理论，商品的“各种属性统统归一人
