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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果论“穷尽行政救济原则”在我国之适用我国提起行政诉讼的前置条件分析 内容提要我国行政诉讼法规定了公民对于行政复议和行政诉讼救济的选择权，但由于复议和诉讼制度之间在审查范围和审查程度等方面的不同，致使部分当事人在选择救济途径后，却出现了对自己不利的后果。这一现象影响了行政法上救济制度功能的实现和公民权利的保护。鉴于我国实际情况，在借鉴国外和有关地区经验的基础上，应当在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，使一部分在行政诉讼中难以解决的案件，只有经过行政复议程序才能向法
2、院提起行政诉讼。这一制度的建立，符合我国行政复议和行政诉讼制度的功能，符合行政复议制度本身的特性，同时也可以促进我国行政复议制度的创新。 审查合理性的功能，而行政诉讼则主要是审查合法性，两者在对具体行政行为的合法性审查的功能上有重叠的一面。仅就这一重叠来说，允许当事人对复议和诉讼进行选择，不但是可行的，而且是值得提倡的，因为这样可以使公民、法人和其他组织在受到行政权力的违法侵害时，多了一条救济途径，而且更主要的是当事人拥有了自主选择救济的权利，这样至少在程序上保障了当事人的选择权。并且，由于两者在解决合法性问题上的同一性，当事人无论选择哪一种救济途径，都将会产生同样的结果。其次，从对公民、法人
3、和其他组织诉权尊重的角度考虑，理应要将选择救济途径的权利给当事人，使之能够选择对自己最为有利和方便的救济途径，从而使其权利得到最为有效的保护，也使救济制度的功能得到最大限度的实现。有些学者在论述主张由当事人自由选择的主要理由时，认为：有利于当事人行使诉讼权利，可以避免跨地区申请行政复议给当事人带来交通、食宿等困难，避免当事人花费大量的时间和精力，减少程序，使行政案件得到较快的解决；有些具体行政行为在作出前一般都请示过上级行政机关，再经复议没有多大意义。而且有些上级机关往往偏袒下级机关，人们怀疑其解决问题的公正性；提起诉讼是宪法赋予当事人的民主权利，不应加以限制，允许当事人选择，有利于当事人行使
4、民主权利；国外行政诉讼立法也有先行复议和当事人选择两种规定，发展趋势是直接起诉。也有学者更加明了地指出，之所以主张复议和诉讼的自由选择，“这或多或少与行政复议制度存在的一些缺陷和实际运用中存在的一些问题有关”。正因为上述理由的存在，使得关于我国行政法上的救济制度中复议和诉讼自由选择的观点明显占主导地位，以至于法律的规定也使这一观点在立法中基本得到了实现。 正自身缺点和错误的必要机会；第二，也将剥夺上级行政机关对下级行政机关的行为进行监督检查的权利和义务，不利于行政权的完整行使；第三，行政诉讼的程序一般较复议程序繁复，这就必然会拖延行政决定的实施，不利于行政效率的提高；第四，将大大增加人民法院的
5、负担。从各国司法实践看，由行政机关先行处理，穷尽后再提起诉讼，既有利于提高行政机关的工作效率和质量，保护当事人的合法权益，又有利于解决行政争议，减轻法院的负担。在此之后，也有学者指出，充分利用行政方法解决行政争议的益处，第一是使国家机关的法定职权分工得到彻底的贯彻；第二是提高解决行政争议的效率。但是，从行政诉讼法实施以来的十多年间，很多学者不但反对在行政诉讼之前必须经过行政复议，而且对目前法律中存在的复议前置规定也颇有微词，如有学者认为复议前置程序实际上限制了当事人对救济程序的选择权，前置的正当性根据不足，而对行政复议和行政诉讼的自由选择则“体现了法治的精神，也体现了对相对人权利的保护”。如果
6、仅仅从程序权利角度来说，多设置一道程序事实上确实给当事人增添了一定的不便，使其不能尽快地从根本上维护自身的合法权利。然而，很多学者在反对复议前置制度时，仅仅是考虑到了当事人程序上的方便，而未能注意到行政复议和行政诉讼毕竟存在一定的不同，在我国行政复议法和行政诉讼法所规定的审查范围和审查程度均不相一致的现实情况之下，一味地强调当事人对行政复议和行政诉讼的自由选择权，表面上看是维护了当事人的权利，实际上当事人在一定情况之下真正获得的仅仅是程序上的权利，而实际失去的，恰恰是其从心底里所期盼的实体权利。本文所引述的案例和实际生活中许多相类似的案例也恰恰说明了这一点。如果这样的话，这种选择对当事人还有多
7、少意义可言？我们不能仅仅关心程序权利的表面，我们更应关心的是，这一程序权利给当事人带来的是不是真正意义上的实体公正，即它的效果究竟是什么。这应当成为我们设计法律程序或者说程序权利的目的所在。为此，笔者认为，为了从根本上维护当事人的合法权利，改变由于当事人盲目选择救济途径对其所产生的不利，同时也使我国行政救济制度的功能得到真正发挥，在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”是完全必要的。 度的设计上，还是在实际运行过程中，都存在着许多明显的不尽如人意之处，行政复议作为一种行政救济制度的功能并未能够得到发挥，这一现象影响了行政复议在社会公众心目中的形象。很多学者在论及反对将行政复议作为行政诉讼的前置程序
8、时，都无一例外地提到了我国行政复议制度的实际缺陷，也有学者在论述我国行政复议制度的改革及与行政诉讼关系时，均提到了我国行政复议制度目前的不合理状况。诚然，行政复议在制度上的不尽完善和在实践中的不当操作，已经严重影响了其作为行政救济制度应有的功能，但这并不是我们从某种程度上否定它作为一项制度本身应具备功能的理由。我们不能一味地抱怨制度设计和制度运行的不公正，我们应该发挥我们的能动性，尽量从制度的改革和促进制度合理实施的过程中保证其公正。我们应当关心的是，当某一制度发生偏差时，我们应如何纠正这一偏差，从而使其制度功能得到发挥。如果我们都主张当事人对复议和诉讼的选择权，而实践中复议又很难发挥作用，从
9、而导致当事人都去选择诉讼，不但使当事人的一部分权利在客观上无法得到保护，同时也只能使我国的行政复议制度逐渐走向萎缩，成为一项名存实亡的制度。如果这种结果出现的话，就与我们建立这一制度的初衷背道而驰。为此，笔者认为，通过在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，并以此为契机，进一步完善我国的行政复议制度，促进行政复议制度的创新。首先，进一步完善行政复议的程序制度，使其具有比一般行政行为更为完善的行政程序，在程序的重构上更好地体现救济和监督功能。其次，进一步完善行政复议制度的组织体制，使其能够公正、合法并且相对独立地行使行政复议职能。第三，进一步强化行政复议机关的法律责任，完善行政复议过程中的法律责任
10、制度，以促使复议机关严格履行行政复议职责。第四，改善在行政诉讼中对行政复议行为的司法监督体制，改变目前相当一部分行政复议案件无法受到司法监督的状况，使行政复议这一具体行政行为全面地置于司法监督之下。所以，笔者提出，在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，并不是孤立进行的，它必须与我国行政复议制度和行政诉讼制度的改革相辅相成。在对我国行政复议制度进行一系列改革的基础之上，逐步建立这一制度，同时也通过这一制度的建立，促进我国行政复议制度的不断创新，使我国强大的行政资源发挥积极的作用，提高行政效率和行政效益。 诉讼制度，必须符合我国现阶段的现实国情，符合公众对法治的认识水平。鉴于公民对我国行政诉讼法中
11、规定的复议、诉讼自由选择的规定尚无法做到准确理解和适用，从某种程度说，这种自由选择制度确实也在客观上起到了阻碍公民权利真正实现的作用，所以，这种制度就有改革和完善的必要。我国行政法上的很多制度建立的时间不是很长，许多制度都是在改革开放之后逐渐建立并逐步完善起来的，而且借鉴和学习了大量的国外和其他地区的经验，“在行政诉讼方面，现行的制度和原则乃至观念，几乎都是在70年代末改革开放以后，在移植外国的经验的基础上建立起来的”，那么，在行政复议和行政诉讼的关系之上，我们也应当汲取他国之长，在符合本国实际的前提之下，以从根本上维护当事人的合法权益为出发点，以实现行政复议和行政诉讼的功能为目标，在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，就显得非常有必要了。 课题份量和难易程度要恰当，博士生能在二年内作出结果，硕士生能在一年内作出结果，特别是对实验条件等要有恰当的估计。
