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1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果浅谈条块分割体制约束与机制创新摘要：分析档案信息资源整合的研究现状和现实状况，以广东的顺德和深圳、上海浦东和安徽和县等地为例，探讨这些地方档案信息资源整合得以实施的原因，剖析现阶段档案信息资源整合面临的体制约束和困境，认为应当从机制创新的角度拓展档案信息资源整合的空间，并在此基础上提出借助信息技术、提倡创新机制、坚持区别对待等原则，实现档案信息资源整合不同形式、在不同层面的深入发展。关键词：档案信息资源；整合；体制；约束；机制；创新近年来，档案信息资源的整合问题
2、逐渐引起档案界的重视，无论是在实践层面还是理论层面，对档案信息资源整合的尝试和探讨都在积极展开。在实践层面，广东的顺德和深圳、上海浦东、安徽和县等地先后在档案信息资源整合方面迈出了先行的步伐，积累了具有参考价值的经验，也引出了一些发人深省、值得深入研究的问题。在理论层面，档案学界积极回应档案信息资源整合实践提出的问题，展开了对档案信息资源整合的研究，一个显见的事实是，近年来，有关档案信息资源整合的研究成果常常见诸相关的档案学期刊。笔者认为，在信息时代，档案工作既面临着发展的机遇，也面临着挑战，应对挑战、抓住机遇的策略之一是实现档案信息资源的整合，进一步提升档案信息资源服务经济社会发展的能力。从
3、这个意义上讲，档案信息资源的整合无论在实践中还是在理论上都需要深化。有鉴于此，本文拟立足于近年来我国一些地区档案信息资源整合的实践，并借鉴现有的研究成果，从档案信息资源整合的体制约束和机制创新的视角，进一步深入探讨档案信息资源整合面临的问题、发展的思路，并在此基础上提出笔者自己的一些政策建议。1档案信息资源整合：文献回顾与现实状况进入新世纪以来，我国档案学界开始比较多地关注和研究档案信息资源整合问题，近年来则成为热点问题之一。从现有的研究情况来看，档案学界对档案信息资源整合问题的探讨主要集中在两个方面：一是探讨档案信息资源整合的体制和机制问题；另一个重要的研究方面是从技术分析的角度探讨如何在信
4、息技术条件下实现档案信息资源的整合。在前一方面的研究中，戴志强较早地探讨了档案信息资源整合的运作机制，他的研究主要是从国家档案资源整合的角度展开的。大致是在XX年前后，由于信息技术的快速发展以及在档案工作中应用的深化，档案学界开始比较多地关注信息技术条件下档案信息资源的整合问题，例如，何振、蒋冠研究了电子政务环境下档案资源整合与共享的实现形式，提出“建立基于网络环境的管理一体化、资源数字化、服务网络化的档案资源管理系统”，并在此基础上实现电子政务环境下档案信息资源的整合与共享。有的研究者则分析了网络环境下档案信息服务的特点，认为档案信息资源整合已经成为档案信息服务朝深层次发展的必然，并提出了强
5、化资源整合与集成意识、树立档案馆整体化理念、注重档案信息资源整合标准化等网络环境下档案信息资源整合的措施等。大概是从XX年起，档案学界开始更多地从理论上探讨档案信息资源整合的机制问题，这实际上是从理论上呼应了广东顺德和深圳、上海浦东、安徽和县等地先后实施的档案信息资源整合。而且，随着上述四地的经验被越来越多地介绍和宣传，以综合档案馆为核心的档案信息资源整合模式的研究逐渐成为档案学界研究的热点问题之一。同时，我们注意到，这些改革已经引起中央领导同志的关注。例如，XX年8月和12月，时任中共中央办公厅主任的王刚同志曾先后就深圳和安徽的经验做出重要批示，充分肯定了两地档案改革的经验，并要求“各级档案
6、部门要从实际出发借鉴这些经验”，“科学整合并合理开发档案信息资源”。这也从另一个!J11J面折射出上述改革的深远影响。笔者认为，上述四地的改革已经触及了现有的档案管理体制，具有制度创新的意义。可以预言，这些研究必将持续下去，因为它们不仅具有重要的理论意义，而且具备积极的现实意义。现在，顺德、深圳、浦东、和县的改革经验已经被档案界广为知晓，档案学界也展开了积极的探索和研究。比如，祁华丽等在对深圳、顺德的档案信息资源整合模式进行实地考察和调研后，撰文探讨了两地的档案信息资源管理新体制，并结合本地档案工作的实际，提出了更新档案管理理念、整合档案资源、增强大档案整体意识、创新大档案管理模式等措施。裴友
7、泉、马仁杰对安徽档案信息资源整合与管理机制改革的法律意义进行了讨论。陆冲、王先发则从和县档案改革与政府机构改革的方向不太一致、推行难度比较大、不易协调与其他类型档案机构的关系等方面对和县档案信息资源整合模式提出了质疑。总的看来，档案学界对现有的档案信息资源整合模式介绍得多、宣传得多，且多持肯定态度。但现在的问题是，虽然上述四地所进行的档案信息资源整合改革取得了令人瞩目的成就，中央领导同志也加以充分肯定，并要求各级档案部门从实际出发加以借鉴，但我们注意到，各地档案部门积极采纳、迅速跟进的并不多，让人感到这些档案信息资源整合模式有点“叫好不叫座”。这是什么原因使然?笔者认为，并不是这些档案信息资源
8、整合改革本身有什么问题。以和县档案改革为例，在改革以前，由于受档案信息资源分散管理的影响，和县档案馆的馆藏档案82以上是反映党务、政务的文书档案，馆藏单一，利用者寥寥，XX年全年仅有123人次利用档案，平均3天1人次。改革以后，房管局、建设局、交通局、国土局等单位的各类专业档案集中到了县档案馆。XX年年初至11月30日，县档案馆利用档案的人数一下子猛增2760人次。由此看来，和县档案改革当然是成功的，其他三地的档案改革也显示出了类似的成功。但当冷静观察、认真思考后，我们发现，在肯定、赞许这些档案信息资源整合模式的同时，我们还缺乏对它们的深入研究，尤其是忽视了对这些模式在这些地方得以推行成功的“
9、特殊”因素。这样，当我们希望其他地方的档案部门也能够借鉴这些改革经验的时候，却未见得能如愿。有鉴于此，笔者认为，我们应该在深入分析的基础上，弄清促成上述档案改革的“特殊”因素。这样，我们在推介这些改革经验的时候，就能做到心中有数，有的放矢。2条块分割、体制约束与档案信息资源整合的困境如果我们仔细分析，就会发现广东的顺德和深圳、上海浦东、安徽和县档案信息资源整合管理模式的改革之所以引人注目，就在于它们都有一个破旧立新的举动，即在某些方面突破了现有的档案管理体制，建立了一套新的管理体制。比如，顺德在XX年率先在全国实行了“三档合一”的新体制，实行城建档案、房地产档案和地方综合档案馆统一管理。深圳则
10、是将城建档案馆并入深圳市档案局，在全国副省级城市中率先开辟了城建档案馆与综合档案馆统一管理的新路子。上海浦东是在全国范围内率先实现了区档案局、档案馆和城建档案信息管理中心“一套班子、三块牌子、统一管理”的档案管理体制。至于安徽和 县，则是将县房管局、建设局、交通局、国土局等单位的各类专业档案集中到了县档案馆，变专业档案的多头管理、分散保管为国家综合档案馆的集中统一管理，实现了县域范围内档案信息资源的高度整合。毫无疑问，这些改革的亮点是档案管理体制的创新，而要实现体制创新，并非易事。在某种意义上，“体制”可以理解为国家机关、企事业单位在机构设置、隶属关系和管理权限划分等方面的一种组织制度，体制一
11、旦建立就具有相对稳定性和单一性。以我国现行的城建档案管理体制为例，自上世纪80年代城建档案管理体制确立以来，许多大、中城市逐步建立了自己的城建档案馆，其机构设置、隶属关系、管理权限等虽有变动，但基本上保持相对稳定的状态，体制的稳定性可见一斑。应该承认，上述四地的档案改革具有制度创新的意义，尤其是在城建档案保管机构与综合档案馆的关系问题上，的确有所创新。众所周知，档案界在城建档案保管机构与综合档案馆的关系问题上，一直是存在不同看法的，一些意见主张将城建档案划归综合档案馆管理，使综合档案馆能够成为名副其实的综合馆；另外一些意见则主张维持现行的城建档案管理体制，城建档案由城建档案保管机构单独管理。从
12、现实情况来看，多数地方还是维持着原有的城建档案管理体制。上述四地的改革恰恰是在这方面有了创新，而这种创新之所以首先出现在这些地方，却有其“特殊”的原因。广东省在XX年就被列为全国行政体制改革和机构改革5个试点地区之一。顺德作为广东省的一个县级市(现为佛山市顺德区)，从1992年就开始进行政府机构的改革，并提出在改革过程中实行精干的大系统管理模式，合并同类机构、不搞归口管理等。与此相适应，顺德于XX年、XX年先后将城建档案室、房地产档案室并入综合档案馆，实现了“三档合一”的新体制、新模式。深圳作为我国最早建立的经济特区，曾先后进行了多次行政改革。XX年，根据中共中央、国务院办公厅关于地方政府机构
13、改革的意见，以及中央编制办关于深圳市深化行政体制改革创建公共行政管理体制试点批复，深圳再次进行了行政管理体制的改革，改革的内容之一是规范政府部门的内没机构，归并市直机关中规模偏小的处室。也正是在这种背景下，XX年6月，深圳市城建档案馆并入深圳市档案局。自1990年中央宣布开发开放浦东以来，浦东一直是中国改革开放的重要窗口。在浦东新区成立初期，秉持“小政府、大社会”的机构管理模式，采用大系统管理模式，党政部门职能交叉重叠的较少。以此为契机，XX年11月，浦东新区档案信息资源整合迈出了实质性的步伐，实现了区档案局、档案馆和城建档案信息管理中心“一套班子、三块牌子、统一管理”的档案管理体制。上述三地
14、部位于经济发达的沿海地区，在经济和行政体制改革中往往走在其他地区的前面，还常常成为体制改革的试验田，这就使得这些地方的档案管理体制改革有可能搭上行政体制改革的班车，突破原有的旧体制。笔者认为，正是这种特殊的契机，才催生了顺德、深圳和浦东的档案信息资源整合管理模式的改革。如果没有这种契机，仅仅凭借当地档案行政管理部门的力量去推进这种改革，难度可想而知。再看和县的档案改革，XX年9月，安徽省档案局在报请安徽省委、省政府同意后，发出了关于开展国家档案资源整合试点工作的通知，并将和县作为开展档案资源整合的试点县。这样，和县档案改革就走出了一条由省级档案行政管理部门提议，获得省委、省政府大力支持，由自上
15、而下的行政力量强势推进档案信息资源整合的路线图。在这个路线图中，关键因素是安徽省委、省政府强有力的支持，当然也和安徽省档案局锐意改革分不开。可以想象，如果没有安徽省委、省政府的大力支持，仅靠当地档案行政管理部门的力量，和县的档案信息资源整合能否进行得这么彻底，就很难说了。通过上述分析，我们可以看出，上述四地档案信息资源整合管理模式的改革之所以得以完成，或是由于当地行政体制改革为其提供了助力和契机，或是在某种特殊的改革氛围下，借重了自上而下的行政力量的强势推动。正是这些“特殊”因素的存在才使得改革得以顺利完成。然而，对于全国多数地区的档案部门而言，在现阶段，这些个案因素并不具备一般性，相反却存在
16、着体制约束，这种体制约束明显体现在以下几个方面。我们知道，长期以来，对科技档案和专门档案的管理，我国实行的是条块管理体制，即由档案行政管理部门(块)和专业主管机关(条)相结合对科技档案和专门档案实施管理。多年来的实践证明，这一管理体制是推动科技档案管理和专门档案管理的重要组织保障。在这一体制之下，形成了各级综合档案馆主要保管党政机关的文书档案，城建档案、房地产档案等则另成系统，由其专业主管机关负责管理的格局。条块管理体制的核心内容是对科技档案和专门档案按专业系统实行集中统一管理，总的看来，这种体制的确具有相当的优越性，否则，它难以延续至今。比如，它使得各级档案行政管理部门得以摆脱繁琐的事务性工作，集中精力研究全局性的问题，更好地履行监督、指导、检查的职能。但是，条块管理体制也造成了不同类型档案信息资源之间的条块分割，使得“同属于党和国家的档案因为各自为政，互不往来，造成了信息难以被整合，其利用的效能也无法最大化；而由于过多地强调了条的从属关系，
