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1、社区服务绩效评估指标体系研究研究综述摘要我国现阶段城市社区服务发展迅猛，要求我们尽快完善相关理论研究，根据国内外城市社区绩效评估体系研究以及城市社区相关理论研究的现状、动态和趋势，来研究形成适合我国社区的绩效体系。关于社区绩效服务的许多研究成果为我们所研究的体系提供了宝贵的参考和借鉴，但总体上仍面临巨大的问题。绩效评估体系研究的形成对我国的社区服务和绩效评估具有重要的理论和实践意义。关键字：绩效评估体系 指标 社会服务 满意度一、建立绩效评估体系的意义和背景我国现阶段城市社区服务发展迅猛，要求我们尽快完善相关理论研究，大多数文献对社区建设的发展、原则、机制进行了深入的探讨,并且得出了不同的结论
2、。有人认为社区建设是一个依靠国家力量自上而下推动的过程；也有人认为社区建设是一个市民社会不断发育,并借助市民社会力量促进社区发展,进而在一定程度上形成社会自我支持系统的过程。然而，在建立社区绩效评估体系方面则没有仔细研究，并留下了空白。为此，我们有必要根据国内外城市社区绩效评估体系研究以及城市社区相关理论研究的现状、动态和趋势，来研究形成适合我国社区的绩效体系。关于社区绩效服务的许多研究成果为我们所研究的体系提供了宝贵的参考和借鉴，但总体上仍面临巨大的问题。绩效评估体系研究的形成对我国的社区服务和绩效评估具有重要的理论和实践意义。2、关于绩效的主要观点（1）价值观1.基本模式在我们看来公共服务
3、绩效评价一般存在两种基本模式，一种是公众主观评价，另一种则是客观测量。公众主观评价又叫做外部评价，它是指基于公众对公共服务质量感知而进行的定性化测量，其注重对服务满意度等软指标的评价。客观测量则叫内部评价，它是指服务机构采用数量化指标对公共服务实际成效进行的评价，强调的是对在绩效评估当中成本效益的分析。国外对于主观评价与客观评级是否一致这一问题一般有两种看法。国外学者奥斯特罗姆在其研究中指出，依靠单一的主观评价模式必然会导致测量结果的偏差，应该进行多模式评价的比较，其比较分析后虽然没有获得完全一致的评价结果，但是有一点是值得肯定的，即提出的问题越具体，主客观评价的相关性就越高，只要方式正确选取
4、的指标适宜，主客观评价理应是一致的。然而，斯蒂帕克不同观点公众主观评价与客观测量并不一致，因为公众对公共服务的质量感知并非完全基于服务的实际质量做出，非服务性因素对公众主观评价的影响更明显。布朗和库尔特在其研究中得出了与斯蒂帕克类似的结论，即客观绩效没有对公众主观评价结果产生显著影响，公众主观评价的准确性应该受到质疑。20 世纪 80 年代之后帕克斯和珀西则认为公众主观评价是基于服务质量的真实感知做出的，公众具有辨别服务水平的能力，公众主观评价与客观测量之间是契合的。服务质量高并不意味着公众满意度就高，原因在于服务生产者和消费者对服务质量看法的不同，个人的期待和服务特征等综合因素决定了公众作出
5、怎样的主观评价，公众主观评价局限于给定的具体标准，一定程度上可能会失去其应有的意义，而且测量公众满意度等软指标存在一定难度，其在很大程度上很容易受到公众情绪的主观因素等影响。对公众主观评价的质疑，国内学者曾莉认为主要体现为以下几个方面: 第一，从绩效评价的概念入手，绩效是不可能测准的，绩效评价实质上是客观测量基础上的主观评价，其客观性和准确性受到评价主体的信息掌握和知识拥有程度#利益相关性等因素影响，就连整个绩效评价都应谨慎对待。第二，评估形式不可靠，大部分的公众主观评价基本上采用问卷调查形式，而问卷整理后的汇总数据本身可能存在一定的局限性。第三，公共服务绩效评价的内外功能互相冲突，因为基于内
6、部效能优化而采取的客观测量与外部公众的效能感受很难取得一致，甚至有时候二者是冲突的。第四，公众主观评价的条件缺乏，可能导致其评价结果失效。总的来说，公众主客观指标是否吻合受多种因素影响，要保持主客观评价之间的一致性需要通过以公众感知为前提，这样才能保证其准确性。公众主观评价的结果准确性高就要做到评价对象具体化。2.政府考核内容与居民利益的关系我国学者麻宝斌认为，要想使政府绩效考核内容与居民利益的需求相一致，就必须改善政府社区公共服务组织和居民之间的关系。他认为实现社区自治，唯一的选择是确保社区公共服务组织具有相对的独立性，他认为在未来一段时期内，强政府弱社会的格局还难以改变，只有通过不断增强社
7、会组织的综合实力，加快社区自治的脚步，强政府强社会的目标才有可能实现。麻宝斌强调三种途径，一是确保社区自治组织具有相对的独立性；二是大力支持社会组织参与提供社区公共服务的活动；三是培养社区社会资本。（2）指标体系我们要想制定出一整套适合于我国社区的绩效评估体系，选取怎样的指标、建立什么样的指标体系十分重要。田华的社区公共服务绩效评估体系就包括体现效率价值取向的指标，体现质量价值取向的指标，体现满意价值取向的指标和体现公平价值取向的指标。田华认为政府公共服务绩效评估核心价值必须通过一定的指标体系来实现, 包括评估指标系统、评估项目和绩效等级划分标准等。体现政府社区公共服务绩效评估的核心价值理念的
8、工具性价值系统包括了指标系统和技术系统。从内容来看, 政府社区的公共服务具体包括了社区就业、社区保障和救助、社区卫生、社区文化、教育、体育、社区安全等公共服务。基本的指标系统应该包括体现经济- 效率价值取向指标；体现质量价值取向的指标；体现满意价值取向的指标；体现公平价值取向的指标。戴钰则从总投入类指标（主要是指财政支出） 、功能情感类指标（主要包括基础教育与公共卫生类指标；基础设施指标基础设施情况；当地的投资环境；居民的生活质量；社会福利与社会保障） 、个人情感类指标（温饱情感类；自尊与社会情感类） 、社会情感类指标等方面来阐述了绩效评估体系。对于社区服务的绩效评估的阐述，大部分学者都是从公
9、众满意角度进行阐述的，所谓社区服务的公众满意是指公众或市民对于社区提供的服务质量和绩效的总体判断。在国外，在 2000-2001 年瑞增（Ryzin）等与纽约城市委员会合作对纽约城市居民公共事务满意度进行调查；杉( D.C.Shin) 从评价和结果等方面对公共服务的质量进行阐述，并建立了城市公共服务公众满意度评价模型；在国内，国内邹凯、马葛生将顾客满意度理论引入公众满意度的测评体系中，建立了社区服务公众满意度指数模型。而张钢等人进一步从顾客价值角度入手，指出顾客价值可分为四个维度。它们分别是功能价值， （将公共服务的感知质量和预期价值进行比较） ；情感价值（源于公共服务所附带产生的个体需要满足
10、效应） ；社会价值（源于公共服务所带来的社会关系调整与地区和谐等效应） ； 感知代价（源于公民在使用公共服务过程中的费用或付出） 。陈昌盛(2008)根据公众的需求层次，将公共服务分为三个层次，第一层次包括基础教育、公共卫生和社会保障三类，第二层次主要包括公共安全、基础设施、环境保护，第三层次主要包括一般公共服务、科学技术、文化娱体三类。熊国强、成建萍等人认为体系指标应该细化，社区工作人员数、工作人员中大专以上文化程度者所占比例、办公面积、办公设施配备率、警务人员数、成立年限、组织体系健全程度、社区服务中心面积、贫困人员救助服务率、便民利民服务网点密度、文体活动场所开放时间、大型文体活动次数、
11、可绿化土地的绿化覆盖率、户外环境整洁程度、警务人员配置比、外来人口登记管理率等应该成为我们所重视的范畴。（三）实践服务1.养老方面养老问题已经成为我们不得忽视的一个重点方面，因此欲想建立一个合理的绩效评价体系，养老是不可忽视的重要方面。有学者认为，绩效评估是一项活动实施的结果，既包括实施这种活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性。所以，我们不能只认为绩效衡量的是结果，还包括对其他各方面的衡量。威廉N邓恩将政府绩效评估的内容概括为“4E” ，即经济性（Economy） ，效率性（Efficiency） ，效果性（Effectiveness）和公平性（Equity
12、） ，这一理论将起到至关重要的作用，我们的社区绩效评估亦应该将该理论应用到其中。我们可以将绩效评估的理解集中于经济性、效率性、效果性和公平性等四个目标中，威廉N邓恩认为就过程而言，投入是否满足经济性要求，过程是否合规与合理；就结果来说，产出与投入相比是否有效，结果是否达到预期。作为公共服务，考虑投入与产出的效率，以及效果与公平性，是社区居家养老服务的绩效评估需要考量的重要方面，尤其须顾及公众的满意程度。章晓懿、梅强在社区居家养老服务绩效评估指标体系研究中指出，社区居家养老服务的公平性是指在社区居家养老服务的供给、利用、服务补贴等方面是否体现了公平原则，确认接受居家养老服务的老年人是否受到公平的
13、待遇并关注需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到足够的服务。社区居家养老服务的经济性则体现在关注投入和整个过程中的成本，力求节约资金。在社区居家养老服务中的投入，一般包括物力投入、财力投入、人力投入和社会力量的投入等方面。社区居家养老服务的效率性主要是指投入和产出之比，社区居家养老服务的效率主要是指包括上门服务、助餐点、老人日托中心和助浴等各类服务的利用效率，譬如，实际服务人数与规划服务时设计的人数比之比等。社区居家养老服务的效果性主要是指政策、项目实施在多大程度上达到了预订的目标和其他预期结果，关注预期目标与实际达成之间的关系。2.教育方面教育服务也是公民满意度测评的一个重要方面,在早期的外国
14、学者都有论著。亚当斯密所主张的是家长缴费,米尔顿费里德曼要求实现教育凭单计划,哈耶克肯定了义务教育的必要性。PanosTsakloglou 等人提出,执行政策应该根据不同级别的教育服务的目标和提供方式而定；在国内,李秩认为,教育的生产和分配方式包括政府部门直接提供、委托其他政府部门提供、合同外包、特许经营、补贴、抵用券、市场运作、志愿服务、自我协助、政府贩售以及管制激励与税收激励等形式。崔玉平把特许权竞标方法应用到教育中来。这样才能保证其发展和建设的质量，其次是数量。叶益民则认为教育服务应该在市场提供和政府生产之间实现制度安排的多样性。对于教育的满意程度完全要靠公众的感觉是不足够的，其政府也要
15、发挥应有的功能。3.医疗卫生方面JuliaAHeath 强调公共服务包括社区卫生,社区的居民有权利有义务广泛参社区卫生服务的计划、决策、提供等各方面。张艳春、赵琨、刘清伟、隋宾艳、党勇等人认为对于卫生服务绩效的评价,澳大利亚和英国均采用投入、过程、产出和结果为主要内容的逻辑框架。经文献研究结果显示,投入/背景(in-put/context),活动( activity),产出(output),结果(outcome)是当前社区卫生服务方面评价应用最多的、较为完整的逻辑框架模型。根据逻辑框架模型理论,社区卫生服务评价中,投入指标主要包括政策背景、人口、地理环境、人力资源、财政及设备设施投入。过程指标
16、包括社区公共卫生服务与基本医疗服务提供和管理活动,管理活动包括社区卫生服务机构的运行管理、机构管理、绩效考核等内容。产出指标包括服务提供数量和质量指标,结果指标一般分为短期服务质量及健康改善指标及满意度指标、各类社区疾病的发病率及死亡率降低,疾病负担减轻、期望寿命提高、孕产妇死亡率及婴幼儿死亡率降低等。在医疗方面，Murphy 等认为,社区的初级医疗保健必须在居民完全参与下保证其自我依靠和自我决策。在国内，张伟燕等学者认为,我国社区卫生组织是医院的分支机构是由我国社区卫生服务的主要发展模式决定的。GCarrin 等则认为社区医疗保险是主要方式。4.公共管理在公共管理方面。Christopher Hood 针对公共管理改革中的矛盾提出公共服务契约PSBs0。有学者把国内公共服务型政府划分为服务革新论、结构调整论、重新定位论、规制)服务型政府论四类,认为建设公共服务型政府的动力是一个目标,两大驱动和市场化、全球化、行政改革、政府动机四个方面。而温传富认为，我国政府的公共服务职能主要包括基本职能、建
