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1、中部地区社区社会工作发展环境研究以山西省太原市社区为例山西省民政厅社会工作处、山西医科大学社会工作教研室前 言社会工作是在社会经济发展到一定历史阶段下，国家为解决社会问题、化解社会矛盾、完善社会福利、促进社会和谐所作的一项重要的制度安排，是社会发展与进步的必然产物。随着中央 18 部门关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见、中央 19 部门国家社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020 年）等方针政策的陆续出台，我国的社会工作及专业人才队伍建设逐渐进入全面发展阶段。中央系列文件为我国社会工作及专业人才队伍建设作出了顶层制度设计，提供了有力的政策支持和保障。积极发展专业社会工作，培养
2、造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍，对化解社会矛盾、应对社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有十分重要的意义。社会工作涵盖社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等诸多领域。而在社会工作的众多服务领域中，社区社会工作因其具有基础性、广泛性、群众性和服务性的特点，成为社会工作的一个最重要组成部分。当前在我国，社区和相关基层组织是社会工作者的主要阵地；而在内地现有的“政府购买社工服务”项目中，社区也成为政府和专职社工结合最好最紧密的场所。面对社会
3、工作，尤其是社区社会工作在我国蓬勃发展的喜人态势，我们也要冷静地看到：目前我国社会工作开展较好的地区广泛集中在东部沿海省市，中西部地区由于经济投入、政策法规、观念意识、人才基础等各方面的差异，在社会工作发展上还相对滞后。山西作为中部地区省份，如何在国家“建立一支宏大的社会工作人才队伍”这一政策背景下抓住机遇，迎难而上，在全省范围内营造良好的社会工作发展氛围，已成为政府和社会所关注的问题。值得欣喜的是，2010 年 12 月国务院批准山西建设“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，这是自 2005 年上海浦东新区拉开国家综合配套改革试验区（简称国家“综改区”）建设的序幕以来，国家批复的第九个国
4、家“综改区”，也是涉及面积最广的一个，包括全省太原、大同、朔州等 11 个地级市，总面积 156579 平方公里。与其他八个国家“综改区”相比，山西省是目前批准的唯一一家全省域、全方位、系统性进行资源型经济转型综改试验的区域。按照省委省政府的规划，山西将在产业结构转型、城乡协调发展、社会管理创新、节能减排和生态环境保护以及区域创新体系建设等五个重点领域推进试验区工作。在其中“社会管理创新”正是社会工作，尤其是社区社会工作可以发挥重要而积极作用的场所，也为山西这一中部省份发展社会工作增添了政策助力。 本课题以山西省省会太原市社区为研究对象，通过调查其社区社会工作发展的现状，总结已有的成绩，发现存
5、在的不足，探寻问题的原因并提出改进的建议。课题组在研究中一方面采用了定量研究方法，即在大范围社区样本的基础上采用问卷调查为主的方法进行数据和信息的收集并分析得出结论；另一方面采用了定性研究方法，即选择一些典型的社区进行深入调查和个案分析，通过实地观察、结构性或半结构性访谈了解基层社区情况；此外还参考了大量文献资料。希望本课题的研究，能为中部地区社区社会工作的进一步发展提出一些有价值的思路和建议。一、社区社会工作在我国的发展现状（一）社区与社区社会工作1、社区（Community）的基本涵义“社区”这一概念最早是由德国社会学家滕尼斯在共同体与社会（Community and Society，又译
6、为社区与社会）一书中提出的，主要指那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会关系和社会利益共同体。20 世纪 30 年代，著名社会学家费孝通先生首先将 Community 这一英文单词译为“社区”。从我国的实际情况来看，社区是指由一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体。地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。从社区的地域要素来看，主要包括自然地理条件，如社区的方位、地貌特征、自然资源、空间形状与范围；以及人文地理条件，如社区的人文景观、建筑设施等。从社区的人口要素来看，主要包括社区人口的数量与质量、人口结构
7、、人口分布与流动等因素，值得注意的是传统意义上我们研究社区通常排除户籍不在本地的非居民人口，但随着我国人口流动的加剧，外来人口也成为社区研究的重要内容。组织结构要素包括了社区里的各种群体、组织和机构，随着我国经济发达和现代化程度的提高，社区组织的功能逐渐从简单到复杂、数量也从少到多，这也成为衡量一个社区发达程度的重要标准。社区的文化要素包括有形或无形的行为规范与心理支持，前者包括各种成文的社区规章，后者涵盖了社区的历史传统、风俗习惯、生活方式、社区归属感认同感等。这几个要素之间是相互依赖，有机统一的辩证关系，也随着时代发展和社会变迁而不断变化。2、社区社会工作（Community Social
8、 work）的基本涵义从理论上讲，社区社会工作有广义和狭义之分。广义上的社会社区工作是指在社区内开展的各类提高社区福利、促进社区和社会协调发展的社会服务或社会管理工作。狭义上的社区社会工作是与个案社会工作、小组社会工作并称为社会工作的三大方法之一，指专业社会工作机构和社会工作者关于社区工作的理论、方法、技能及其应用过程。在本课题中主要使用的定义是广义上的社会社区工作。社区社会工作的服务对象主要是社区，尤其是社区中的居民；提供这一服务的人就是社区社会工作者；社区工作者的手段主要包括确定问题、发掘资源、组织居民、自助互助、解决问题等内容；最终的目的是促进社区和社会的发展。 有学者指出社区社会工作有
9、以下几个具体目标：（1）促进居民参与解决自己的问题，改善生活素质；（2）改进社区关系，改变权利分配；（3）提升居民社会意识；（4）发挥居民的潜能，助人自助，自我解决问题；（5）培养互相关怀和社区照顾的美德；（6）加强居民对社区的归属感；（7）善用社区资源，满足社区需要1。可见，与注重个体的个案社会工作方法和注重小规模群体的小组社会工作方法不同，社区社会工作具有更大的工作范围，更广的服务对象，因此具有极高的群众性、广泛性和服务性，成为我国发展基层社会工作的主要阵地。（二）我国的社区社会工作发展现状1、我国开展的社区社会工作实务社区社会工作实务大致可以分为三大部分：第一是社区工作的“三大方法”，包
10、括地区发展模式、社会策划模式、社会行动模式，它们都是具有广泛指导性的实务工作方法。第二是社区某个具体细分领域的实务工作，包括社区服务、社区照顾、社区文体教育、社区矫正等等。第三是面向不同社区特定人群的实务工作，如社区老年人工作、青少年工作、残疾人工作、再就业工作等等。无论是哪种社区工作实务类型，都是以面向社区居民的服务为中心任务的，但具体操作中由于承担工作的主体和服务经费的来源不同，当前我国开展的社区工作实务也有几种不同类型：第一类是民间专业社会工作机构（包括各类民非社团、NGO、NPO 组织）承办的社区社会工作服务项目，这种项目的经费来源通常依靠政府购买服务或向各类基金会申请资助。第二类是政
11、府及相关单位（以民政系统单位和工、青、妇、残等单位较常见）直接承办的与社区相关的社会工作服务项目，此类项目的经费主要来源于政府。第三类是以居委会为代表的基层社区组织自己开展的社区社会工作服务，其经费来源有些也是政府购买，有些则是带有爱心公益性质的义务服务。上述几种方式共同合作，构成了我国现有的主要社区社会工作服务体系。2、社区是我国当前政府购买社会工作服务的重要阵地当前随着政府对于社会工作的日益重视，“政府购买社会工作服务”成为我国的社会工作发展的重要推手和助力。这种模式可以用下图来说明2：图 1 政府购买服务机制图示从沿海发达省市的经验来看，目前开展较好的专业社工岗位多数都依托基层社区。比如
12、上海政府购买社工服务开展最早的三家社工机构：上海市新航社区服务总站（主要开展司法矫治社工）、上海阳光社区青少年事务中心（主要开展青少年社工）、上海市自强社会服务总社（主要开展戒毒社会工作）都把工作站设在的社区或街道一级组织。近年来发展势头极为迅猛的广东省广州、深圳、中山等地也将社会工作服务重点放在了社区。2010 年 7 月，广州市民政局和广州市财政局共同制定印发 关于印发推进我市社会管理服务改革开展社区综合服务中心建设试点工作方案的通知，2010 年 11月颁发广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范（试行）等三个规范，为社区社会工作的发展提供了强有力的政策支持与经济来源。3、我国
13、社区社会工作的发展存在地区差异性和不平衡性从我国专业社会工作发展来看，地域之间、城乡之间在发展程度上存在明显的不平衡情况。上海、广东等沿海发达省市最早将专业社会工作引进并落实到社会实践层面。如上海市在 2003 年就颁布了当地的社会工作从业标准和考试办法，出台时间早于国家社会工作师职业标准和资格考试办法，广州、深圳等地已经建立起数十家社会工作专业机构并形成了良性竞争的可喜局面，初步探索出“政府购买社工服务”的社会工作新机制，北京市也在近两年将专业社会工作者引进基层社区，通过给予优秀社区工作者北京户口等方式吸引社区社会工作人才，建立社区工作者服务站，直接面向社区居民提供服务。可以说，社区社会工作
14、在这些发达地区和大城市中的发展是快速的。然而在我国中西部地区、中小城市和广大的农村地区，在社会工作发展方面就显得比较落后。关于社会工作发展上的地区差异性与不平衡性，很多人习惯将其归因为中西部地区经济发展水平较低，但我们认为除了经济因素之外，中西部地区社会发展水平较低同样是关键因素，这其中包括政策法规的不完善、人才基础的薄弱、观念意识的欠缺等等，这些因素共同造成了中西部地区在社会工作，尤其是社区社会工作专业人才队伍建设上的相对滞后。如何在中西部地区营造良好的社会工作发展环境，也就成为有待解决的重要课题。二、中部地区社区社会工作发展环境分析（以太原市为例）如上所述，中西部地区在发展社会工作时面临着
15、比东部发达省市更多的挑战，为了对这一问题进行有针对性的研究，本课题组选取了山西省太原市作为研究对象，通过对太原市基层社区社会工作进展情况进行实地调查，总结现状，发现问题，并最终提出尝试解决的思路与建议。（一）太原市社区社会工作现状太原市是山西省省会，下辖 6 个区、3 个县、1 个县级市，是一座具有 2500 多年建城历史的古都，也是我国煤炭资源丰富的能源重化工基地。太原的城市面积约 6988 平方千米，共计有 22 个镇、61 个乡和 50 个街道办事处。根据第六次人口普查的数据，太原市现有常住人口约 420 万，共有家庭户 1296288 户，家庭户人口为 3670952 人，平均每个家庭
16、户的人口为 2.83 人。根据我们的调查统计，太原市目前有 500 个社区（指享受政府财政补贴的社区居委会数量），其中开展社区社会工作试点的社区数（已经设立社区社会工作室）63 个，占社区总数的 12.6%；尚未建立社区社会工作室开展试点工作的社区高达 437 个，占总数的 87.4%。其中，位于市中心的迎泽区建立社会工作室的社区数量最多，为 35 个，其它县、市、区的数量均为个位数，小店区上报的 6 个社区工作试点均为“政府购买楼院长服务”试点社区，考虑到其工作带有一定的社区社会工作性质，我们也将其计算在内。从社区社会工作的相关资金投入来看，对于已经开设社会工作试点的社区，2012 年省民政厅和太原市、市辖区县各级政府和相关部门的资金投入情况为：小店区 30 万元、杏花岭区 40 万元、尖草坪区和晋源区各 5 万元，阳曲县投入 27 万元，省民政厅每年给社会工作试点社区太原市万柏林区滨河社区投入 2 万元。此外，市级财政为开展居家养老工作拨给各县（市、区）活动和培训经费约 20 万元，市（县、区）两级财政每年为 500 个社区投入社区办公
