关于建立宏观审慎监管框架的思考

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1、关于建立宏观审慎监管框架 的思考 Thoughts on Macro-prudential Supervision,曹军新 公共管理学博士 高级经济师 中国人民银行南昌中心支行金融稳定处 江 西 农 业 大 学 经 济 贸 易 学 院 2010.11.21,金融监管理论与实践前沿研究之三,主要内容,一、金融监管的系统观：立足于整个金融体系的金融监管 二、宏观审慎监管框架：理论与方法 三、当前国际金融监管体制改革的核心：强化宏观审慎监管 四、构建我国宏观审慎监管框架：思考与建议,一、金融监管的系统观：立足于整个金融体系的金融监管,1、2008年全球金融危机对金融监管理论基础的挑战 A、 传统的监

2、管理念：资本要求是银行监管的根基。 采用资本要求的理由：维护被监管机构的偿付能力， 保护债权人(特别是小额存款人)的利益。 银行监管的目的：限制在正常的债权人债务人关系 中产生的经理人行为，从而保护存款人的利益，而对经理 人行为的限制主要通过资本要求来实现。 传统依据：确保银行的偿付能力以保护存款人。 一个结论：资产的风险决定了起缓冲作用的资本要求的规模。,1、2008年全球金融危机对金融监管理论基础的挑战,B、金融监管实践微观审慎监管 各国实行的金融监管主要是针对单个金融机构的资本充足率、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制等关键指标进行微观审慎监管。 其中隐含的一个重要假设： 以风险为导向

3、的资本要求能够确保单个金融机构的偿付能力，而单个金融机构健康稳定就可以保证整个金融体系的稳定。 典型例子：贝尔斯登遭受挤兑事件。 最终导致贝尔斯登失败的是信心的缺乏而非资本的缺乏。 第二个典型例子： 次贷危机发生后，特别是雷曼兄弟公司破产后，金融机构为改善自身资产负债表，纷纷紧缩信贷，这对单个金融机构而言是理性的选择，但是，当所有金融机构都采取高度同质化的行为时，就出现了信贷市场冻结，整个社会陷入流动性紧缺。,如果金融监管的目的是为了确保金融体系的整体稳定，那么以风险资本要求为基础的传统金融监管体制就不足以实现这个目标。 贝尔斯登事件表明：以金融机构的偿付能力为基础，将偿付能力等同于资本的传统

4、金融监管，无法胜任人们赋予的重任，即确保金融体系的稳定。 美国证监会(SEC)主席克里斯托弗考克斯的一封公开信： 贝尔斯登的命运是缺乏信心的结果，而非缺少资金。从上个星期公司状况变得混乱开始一直到周末它同意被摩根大通收购。贝尔斯登的缓冲资本始终远远高于根据巴塞尔协议计算出来的监管标准。即使在周日被卖出时，贝尔斯登及其经纪业务的资本仍然超过了监管标准。由于交易对手纷纷提款，而且无法获得贷款。贝尔斯登的流动性严重不足(而不是资金不足)，这才是贝尔斯登倒闭的根本原因。 贝尔斯登问题出在资产负债表的债务项上，而非资产项上。 忠实于巴塞尔协议的传统主义者会反对考克斯区分偿付能力与流动性的做法。 布莱思特

5、、戴蒙德和迪布维格描述的协调失灵提出了一种可能性运转正常的银行会因为自我实现(self-fulfilling run)的挤兑而倒闭。,C、大多数发达国家正采纳巴塞尔协议，而其无力应对危机,2、金融监管的系统观,A、金融体系的稳定性具有了公共产品的特性 从系统的角度来看，金融机构所采取的行动会产生溢出效应，影响其他金融机构的利益。 市场失灵时往往会导致公共产品的供给缺乏效率。此时，即使每个市场参与者的行为都正常合理，也可能导致整体上无效率的结果。也就说，市场是失灵的。因此从系统的角度来看，金融监管的目标是征收合理的庇古税，从而尽可能地削弱外部性的影响，以推动整个金融体系向效率结果靠拢。,B、资产

6、的风险与资产的系统重要性完全不同 有时即使根据巴塞尔协议的标准来看非常安全的资产也可能产生至关重要的系统性影响，这种影响反映了金融中介之间相互交织的债权以及这些中介对局势发展作出的反应。,C、系统性金融监管意味着需要全面改革当前的资本制度引进两个新的金融监管工具 a、监管工具中应该包括流动性监管，以限制资产负债表的构成，而不仅仅是限制净资产相对于总资产的规模。 b、即使从传统观点来看非常安全的资产也不一定满足监管资本的要求。事实上，简单的杠杆约束虽然没有将资产风险考虑在内，但是与基于风险的传统资本要求相比，它或许能够更加有效地保障金融体系的稳定。,3、金融监管系统观的推演,我们最好从整个金融体

7、系而不是单个金融机构的角度来看待金融稳定。 不言而喻，单个金融机构的健康稳定可以保证整个金融体系正常运行。 安德鲁克罗克特: 认为这个观点根本不实用，因为它没有说明怎样使所有金融机构都健康发展。能够使某个机构健康发展的措施不一定适用于其他机构。除非有很好的理由来证明推动某个金融机构健康发展的政策也能够推动整个金融体系的稳定，否则这个观点就空洞无物，没有任何实际意义。,3、金融监管系统观的推演,A、两家银行资产负债表模型,3、金融监管系统观的推演,A、两家银行资产负债表模型 假设之一：银行1从银行2那里申请到了贷款。除了借给银行1的贷款以外，银行2还有其他资产。 假设之二：银行2的其他贷款遭遇了

8、信贷损失，而银行1的信誉毫发无损。 过程：银行2耗尽了自己的权益资本来弥补信贷损失，那么面对这种打击，银行2应该采取的谨慎措施就是降低自己的所有风险敞口，从而将自己的账面资产削减到一个与股权资本相对应的规模。 微观审慎稳定的目标要求银行2降低自己的放款额，其中自然也包括对银行1的放款。银行2可以通过这种方式实现自己的微观审慎稳定目标，即降低自己的风险敞口。 而从银行1的角度来看，银行2减少放款则相当于抽走了它的资金。除非银行1可以找到其他资金来源，否则它必须相应地降低自己的资产持有量，为此它要么缩减自己的放款额，要么出售可变卖的资产。 如果银行1找不到其他资金来源；如果银行l的资产缺乏流动性，

9、被迫以超低价出售自己的资产，此时银行2抽走自己对银行1的贷款在银行l看来无异于挤兑。换句话说，银行2的审慎之举无意中挤兑了银行1。 案例：2007年倒闭的英国北岩银行，就属于这种的挤兑类型。,3、金融监管系统观的推演,A、两家银行资产负债表模型 贝尔斯登挤兑案 美国证监会(SEC)主席克里斯托弗考克斯的公开信中另一段话： 值得一提的是，人们设计净资本规则的初衷是为了在市场出问题的时候保护投资者的资金和证券，而且在贝尔斯登挤兑事件中，这些规则也的确发挥了这些作用。目前的净资本制度充分实现了保护投资者的目标。此外，美国证监会要求它所监管的券商应将客户的资金及已全额付款的证券(fully-paid

10、securities)与公司的资金和证券严格分隔开来，这些措施与证券投资者保护公司(SIPC)、净资本规则共同保护了在挤兑中贝尔斯登的客户利益。 经验：挤兑贝尔斯登的确有助于保护其投资者的资金，但是这种保护方法损害了贝尔斯登的根基，使它处于极为不利的地位。虽然挤兑符合贝尔斯登债权人的微观审慎目标，但是从金融体系的角度来看，这并不是一个令人满意的结果。 教训：个体的微观审慎目标要求机构的偿付能力得到保障，但这不一定能够实现金融体系的稳定目标。保证机构偿付能力就能保证整个金融体系偿付能力的论调对于政策处方来说没有任何用处，因为提高某个机构偿付能力的目标与维持金融体系稳定的目标之间根本不相容。因此，

11、在实际操作中，我们必须一开始就从整个金融体系的角度出发，来制定监管政策。,3、金融监管系统观的推演,B、多家银行间借贷的资产负债表模型,3、金融监管系统观的推演,B、多家银行间借贷的资产负债表模型 提高金融机构偿付能力的措施有可能损害整个金融体系的稳定。 系统性金融监管的优点：它可以监督被挤兑银行的债权人的挤兑动机以及被挤兑银行自身的基本面。 假设：银行0有N个债权人，其中可能有银行、将存款存在银行0的对冲基金，或者货币市场共同基金。为了方便起见，将所有债权人都标为“银行”。 挤兑通常与一个不断自我证实的信念息息相关。 过程：这个信念就是，某家债权银行相信，当银行0的偿付能力有问题时，其他债权

12、银行出于谨慎起见也会减少给银行0提供的资金。这种信念是债权银行减少资金供应的主要原因。然而在实践中，引发挤兑的原因往往是债务银行的基本面较弱和债权人的紧张过度。 如果债务银行的基本面较强或者债权人并不那么紧张(或者两者兼而有之)，那么挤兑也许就可以避免。 模型实验包含了两个维度： 第一个纬度基本面的强劲程度和债权人的紧张程度； 第二个维度指协调失灵的潜在成本。,3、金融监管系统观的推演,B、多家银行间借贷的资产负债表模型 普遍结论：人们可以通过改变环境，提高银行对投资者撤资的承受能力，同时降低协调失灵的机会成本，进而矫正协调失灵。 就银行业而言，如果债务银行持有大量现金，而不是非流动性资产，那

13、么它就可以更加轻松地应对投资者的撤资行为，从而降低债权银行之间的协调临界值。此外，如果债权银行持有大量现金，他们自身抵御挤兑的能力也会大大提高，协调失灵时债权银行的协调成本也会随之降低。流动性强的债权银行不会太过紧张。我们或许可以用全局博弈的框架来表述这个观点，即债权人手里持有的现金越多，协调失灵时的成本就会越低。 结论： 对银行施加的流动性要求可以通过两个途径降低挤兑的可能性：首先，它提高了债务银行承受挤兑的能力；其次，它使债权银行不会过于紧张。我们只有从整个金融体系的角度来看，才能发现第二个途径。 案例：贝尔斯登倒闭案,3、金融监管系统观的推演,C、参与证券业务的银行资产负债表模型,3、金

14、融监管系统观的推演,C、参与证券业务的银行资产负债表模型 同样的，如果债权人总是以削减贷款来应对各种事件，那么任何造成这种结果的制度特征都会损害金融体系的稳定。 最典型的案例：贝尔斯登和货币市场共同基金签署的三方回购协议所发挥的作用。 在这些协议中，贝尔斯登承诺以非流动性证券为担保来换取货币市场共同基金提供的短期资金。这些交易受到持有担保品并管理还款事宜的核心交易对手(central counterparty)的监督。 这一制度安排的问题在于，根据货币市场共同基金的章程，绝大多数货币市场共同基金不能持有贝尔斯登承诺提供的这种非流动性证券。如果贝尔斯登严重缺乏流动性，那么作为担保的资产就会返还给

15、债权人，即货币市场共同基金，而债权人会被迫出售这些资产，甚至可能因此招致巨额亏损，基金净值将因此跌破净值，即资产的价值可能下跌至低于票净价值。 在2008年9月雷曼破产前，尚没有出现货币市场共同基金跌破净值的现象。 美联储仍然担心，货币市场共同基金出现的损失有可能改变投资者对资金安全的看法，引发散户投资者挤兑货币市场共同基金。,3、金融监管系统观的推演,C、参与证券业务的银行资产负债表模型 在有些评论员看来，货币市场共同基金极其厌恶风险，但是这些基金厌恶风险的动机可以更准确地用协调失灵的成本来说明。 事实上，货币市场共同基金的协调失灵成本非常高。因此，他们不得不谨慎行事，抽回自己对贝尔斯登的投

16、资，随之贝尔斯登的其他债权人，如对冲基金，也不再愿意把资金放在贝尔斯登那里。 案例可以证明：各种制度约束条件很可能会引发挤兑的恶果。这意味着人们可以通过制度安排方面的改革来改变协调博弈的潜在回报，从而强化整个金融体系。 结论：如果协调的门槛或协调失灵的成本过高。债权人很可能会遭到挤兑。因此旨在降低协调门槛和协调失灵成本的政策有望提高整个金融体系的稳定。,我们最好从整个金融体系而不是单个金融机构的角度来看待金融稳定。 1、历史溯源 A、20世纪70年代末，国际清算银行(BIS) 指出，仅加强单个机构的监管不足以维护金融稳定且监管成本惊人，为确保金融稳定，一国政府应从水平和垂直两个方向加强监管。

17、遗憾的是，直到最近几年宏观审慎监管方法才逐渐在金融监管领域受到重视。 B、 2000年安德鲁科罗克特主张 国际清算银行前行长(Andrew Crocke)： 将金融稳定划分为微观审慎层面的稳定和宏观审慎层面的稳定，与这两个层面的金融稳定相对应的就是以确保单个金融机构稳健为目标的微观审慎监管和以维护整个金融体系稳定为目标的宏观审慎监管。相对于微观审慎监管以单个金融机构为监管对象，宏观审慎监管着眼于防范整个金融体系出现系统性风险的可能性。 C、2008年美联储主席伯南克（Bernanke ）在杰克逊霍尔会议(Jackson Hole conference)的开幕致辞上支持了宏观审慎稳定的重要性。,