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1、重庆市小城镇建设 土地开发利用问题研究,-重庆市统筹城乡综合配套改革试验区土地利用问题研究,研 究 背 景,重庆直辖10周年之际，中央批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为重庆在西部地区率先全面建设小康社会注入了新的动力。遵照胡锦涛总书记的指示，重庆不仅要成为西部经济增长极，而且要建成城乡统筹的直辖市。,重 庆 概 览,大城市、大农村、大库区、大山区和贫困集中地区并存、二元结构明显的直辖市 崇庆幅员面积8.24万平方公里，辖40个区县（自治县）,308个乡、589（含县城城关镇）个乡镇，9065个行政村，近10万个村民小组（自然村） 截止2007年底，全市常住人口2816万人，城镇人口1
2、361.3万人，城镇化率为48.3%。,Hot Tip,重庆小城镇星罗棋布于重庆大农村中，处于农村之头城市之尾，对于广大农村具有巨大的带动作用。 重庆要完成统筹城乡综合配套改革试验区的重任。当务之急是发展小城镇经济，难点和瓶颈是小城镇土地开发利用问题。,Hot Tip,难点和瓶颈 小城镇 土地开发利用问题,当务之急 发展小城镇经济,完成统筹城乡综合配套 改革试验区的重任,提 纲,1,重庆市小城镇建设土地开发利用 的现状问题研究,3,重庆市小城镇建设土地开发利用 的对策研究,2,重庆市小城镇建设土地开发利用 与区域经济协调 发展关系问题研究,一、现状问题研究,土地利用规划严重滞后,1,土地利用规
3、划严重滞后,2,大量占用耕地，违法用地现象严重,3,用地结构不合理，产业空心化突出,4,5,资金缺乏，基础设施薄弱、配套功能不全,二、与区域经济协调发展关系问题研究,加强小城镇建设的土地开发利用工作,1,国外小城镇建设和管理的经验借鉴,2,国外小城镇建设和管理的经验借鉴,国外小城镇建设和管理的经验借鉴,政府高度重视 村镇改造和建设,优先考虑基础设施 和社会服务设施,注重单体设计 与整体景观协调,德 国,注重环境建设 和保护古建筑,国外小城镇建设和管理的经验借鉴,英 国,英国小城镇建设经验 集中体现在几次规划运动中， 霍华德的田园城市运动 新城建设运动 米尔顿凯恩斯城建设 农村中心村的建设等,国
4、外小城镇建设和管理的经验借鉴,纵观各国小城镇建设发展的历程， 虽然理论和做法各具特色， 但都具有以下几点共同之处：,重视 基础设施 社会服务设施,重视 规划的权威性 按规划实施建设,重视 人文环境的继承 生态环境的保护,三、对策研究,增强小城镇可持续发展能力,2,努力提高小城镇管理水平，转变政府职能,3,加大土地整理力度确保耕地总量动态平衡,4,深化小城镇土地有偿使用制度改革， 规范集体非农建设用地流转,5,6,深化小城镇综合配套改革，进行体制创新,7,1,科学选择区域小城镇发展模式和用地模式,依靠国有企业，缓解小城镇建设资金瓶颈,三、对策研究,（一）科学规划，因地制宜， 科学选择区域小城镇发
5、展和用地模式 要遵循城镇化发展规律，按照统一规划、合理布局的要求，抓紧编制统一协调的小城镇发展规划，并将其纳入到国民经济和社会发展计划。小城镇建设规划必须面向“三农”问题，坚持把“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标，统一规划，适度超前。建立完善的规划编制与实施以及监督反馈的管理制度，保证规划的有序进行。同时，小城镇建设规划还需突出重点，注重特色，反对遍地开花、平衡推进的做法。以小城镇土地利用总体规划、基本农田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学研究合理地确定小城镇用地规模和布局。依据以供给确定需求和用途管制制度，自上而下、层层控制，有选择、有重点，
6、合理有序地渐进发展小城镇。在编制完善土地利用总体规划的同时，树立城乡用地规划一体化的观念，将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中，并充分考虑村镇体系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，小城镇的发展是区域经济发展在空间上的综合体现。在小城镇发展过程中，由于小城镇所处的自然条件和地理区位条件的优劣，社会经济发展水平的不平衡，小城镇的发展存在着明
7、显的阶段性、区域差异性和等级体系特征。不同类型的小城镇遵循不同的客观发展规律，对应不同的土地政策和土地利用模式。不同类型的小城镇用地指标，应根据小城镇发展的用地需求特征区别对待，不宜搞“一刀切”。,三、对策研究,（二）增强小城镇可持续发展能力,坚持走可持续发展战略 可持续发展是城乡协调发展的重要内容，立足当前，放眼长远，小城镇建设必须坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系，大力实施“蓝天、碧水、绿地”、“减量、增绿、留白、整容”和“五个重庆”工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，协调新城和旧城的关系，保护
8、古建筑，开发具有地方民族特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的城镇环境。土地资源管理和可持续利用作为其中重要组成部分，将成为指导重庆市土地管理和土地利用方向的长期的基本准则。在小城镇建设中，可持续发展战略要求土地资源实现最优配置，土地利用由粗放型向集约型转变。各地应从区域经济和客观实际出发，从土地资源的实情出发，科学选择发展模式，合理确定用地规模和用地结构，在用地总量控制的前提下，盘活存量土地，立足内涵挖潜，节约和集约利用土地，坚定不移地贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，严格执行土地管理法规定的土地用途管制制度，坚决杜绝乱占滥用耕地和浪费宝贵的土地资源。在土地环境保护方面，重
9、视人与环境的协调发展，重视重庆市小城镇建设中的景观再造，适度增加绿化用地，创造优美舒适的生活环境和生态环境。,三、对策研究,（三）加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡 土地管理法实施后，重庆市土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为重庆市土地管理工作的重大战略和艰巨任务。然而，城市化必然占用一定数量的耕地。我们既要反对那些因害怕失去耕地而不搞城市化的典型的“小农意识”，也要防止出现不顾重庆市人多地少、土地资源稀缺的基本市情，片面追求城市化的错误倾向。中国式的城市化道路只能以保护耕地，确保耕地总量动态平衡为前提的小城镇发展模式。也就是说，在小城镇建设占用耕地的同时，
10、必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这就需要在小城镇建设过程中充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展的引导和调控作用，坚持用途管制制度，在节约、集约用地的同时，加大土地整理力度，努力促进农村人口向小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中，耕地向规模经营集中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧村庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。同时有计划地、科学合理地加强对工矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，并注重在耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。此外，土地管理法实行耕地占补平衡制度，“对没有条件开垦或
11、开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。且规定新增建设用地的土地有偿使用费30上缴中央财政，70留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发，从而在法律上保证了土地开发整理的资金来源。重庆市应坚决禁止专项资金的非法挪用和流失，确保土地整理所需的资金落到实处，做到取之于土，用之于土。,三、对策研究,（四）深化小城镇土地有偿使用制度改革， 规范集体非农建设用地流转 目前，重庆市小城镇建设用地存在数量少、次数多、规模小等特点。如果严格按照土地管理法规定的，小城镇建设用地采用国家征用土地进行出让或者划拨的方式，不仅审批环节复杂，而且用地成本较高，不利
12、于提高办事效率。目前国内存在的小城镇建设用地供给模式主要有：一是统征统管模式，即对集体非农建设用地实施统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理的模式。这一模式对保证国有土地的纯洁性，加强政府对土地的宏观调控能起到一定的作用，但以政府具备一定的财力为基础。二是集体建设用地流转模式，即将城镇国有建设用地和农民所有建设用地纳入统一管理的范围，农民集体建设用地可依法流转，以芜湖市和苏州市为代表。这种模式在利益分配和管理机制上更加灵活，缓解了政府在城市化过程中必须“先征后用”的资金压力。三是采用分批次按项目征地，比较普遍。这种模式不利于城镇规划的统一实施，办事效率低下。分析上述三种模式，我们可以
13、得到如下启示：重庆市政府应发挥政策导向作用，在土地流转问题上应该采取“导”的政策，促进土地流转，而不是“堵”的政策；小城镇非农建设用地流转的方向应该是建立有偿、有期限、有流动的制度。产权明晰是规范集体非农建设用地流转的基础，建立合理的土地收益分配制度是规范集体非农建设用地流转的关键，建立合理的土地流转机制是集体非农建设用地流转的保证。,目前国内存在的小城镇建设用地供给模式,统征统管,集体建设 用地流转,分批次 按项目征地,对保证国有土地 的纯洁性， 加强政府对土地 的宏观调控 能起到一定作用， 但政府需具备 一定的财力,利益分配和 管理机制： 灵活 缓解了政府必须“先征后用”的资金压力,不利于
14、 城镇规划 的统一实施， 办事效率低下,三、对策研究,（五）深化小城镇综合配套改革，进行体制创新 加强小城镇建设必须深化改革，进行体制创新。首先，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益。鼓励农村剩余劳动力向非弄产业转移，允许他们就近到小城镇务工经商，从事第三产业。逐步取消农业人口和非农业人口的差别，建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度，如实反映农民的居住和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。农民只要在小城镇具有合法固定的住所和稳定的就业条件，就可
15、以在小城镇办理落户手续，并在子女入学、入托以及其他方面享受城镇居民的同等待遇。其次，要创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，运用城市经营理念，盘活城镇公共资产，走资本运营的路子，在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金。深化投融资体制改革，加快城镇公用事业、企业的公司制改革，培育资本市场，最广泛地吸引社会投资。理顺财政关系，完善小城镇地财政管理体制，从制度上保证小城镇建设的稳定的资金来源。最后，建立和完善小城镇社会保障体系，办好农民社会养老保险，积极推广城镇社区服务，以减少农民进镇的后顾之忧。,三、对策研究,（六）努力提高小城镇管理水平，转变政府职能 美国小城镇的发展
16、经验告诉我们，城镇“三分在建，七分在管”。而重庆市小城镇发展的现状却是很多城镇“重建轻管”，“有硬件，无软件”。因此，抓好小城镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。要转变政府职能，将政府工作的重心转移到搞好城乡社区服务上来，为私人投资和居民生活创造良好的投资环境和社会环境；要加快城镇管理人员队伍的建设，注重培养和引进城镇建设和发展急需的管理人才、专业技术人才、经营型人才，提高城镇建设和发展的决策管理水平；要高度重视文化的作用，大力发展繁荣城镇教育科学文化事业，结合社区文化建设，提高进镇农民的思想道德素质和科学文化水平；要依法行政，搞好小城镇社会治安综合治理，逐步建立法治化、社会化和民主化的新
17、型城镇管理体制。,三、对策研究,（七）依靠国有企业，缓解小城镇建设资金瓶颈 重庆市国资委以所属国有企业作为承贷主体或提供信用支持，向中国进出口银行重庆分行贷款50亿元，专项用于渝东南、渝东北16个区县加工贸易梯度转移重点承接地建设，区县以特色工业园区的土地出让金、新增税收或其他财政收入作为还款来源，这标志重庆的渝东南、渝东北地区正式启动加工贸易承接地建设计划，开始“筑巢引凤”。这一经验可以推而广之，在全市小城镇建设过程中推行，通过国有企业作为承贷主体，向银行等金融机构贷款，加快小城镇基础设施建设，使小城镇经济发展，具有更强的招商引资的基础条件，从而使小城镇土地价值快速提升，保证银行贷款资金落实到位，实现政府、银行、企业、居民的多家共赢、经济链条的良性循环。小城镇政府要树立诚信意识，保证以土地出让金、新增税收或其他财政收入作为还款来源，不得将贷款资金挪作他用，不得违规使用贷款资金，科学决策、用好每一分来之不易的资金。,
