公共行政学1导论

《公共行政学1导论》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共行政学1导论（40页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、公共行政学,同步主要阅读材料,公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版），（美）罗森布鲁姆，（美）克拉夫丘克 著，张成福 等校译，人民大学出版社 ，2002-12 公共行政学（第三版），张国庆 主编 ，北京大学出版社 ，2007-2 公共行政学，吴琼恩，周光辉，魏娜，卢伟斯 著，北京大学出版社 ，2006-3 西方行政学说史（修订版），丁煌著，武汉大学出版社，2004,导 论,本章重点问题 行政管理、公共行政、公共管理的概念 公共领域、公共性、公共物品的概念 统治行政、管理行政、服务行政的历史演进 公共行政的发展阶段 行政体系的结构,1.1 行政管理、公共行政、公共管理,1.1.1 行政管理

2、 背景知识在中国，行政管理的概念是由英语public administration翻译过来的。在20世纪50年代以前，该词一般被译为公共行政。1952年院系调整时，公共行政学作为资产阶级伪科学被取消。,在20世纪80年代，大陆许多学者为了避免所谓政治敏感性问题，突出管理性，小心翼翼地把小写的public administration译为行政管理，而把大写的Public Administration译为行政管理学，简称行政学。,具有中国特色的“行政管理”其实就是西方意义上的“公共行政”。 行政管理的概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。 虽然人类历史上早已有了行政管理的问题，但只有服务于公共

3、利益和以满足公众需求为出发点的行政体系才能够被称为公共行政,行政管理内涵 行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。 一般认为，行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。,1.1.2 公共行政 公共行政学中的“行政”概念。 与立法、司法相对应的“行政” 与政治相对应的“行政” 与管理相对应的“行政” 公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动。,1.1.3 公共管理 公

4、共管理是以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进与公平分配社会公共利益的管理活动。 公共管理与私人管理的区别 公共管理与私人管理的使命不同；公共管理强调价值与责任；公共管理具有很强的政治性；公共管理行为必须依法做出；公共管理知识的广泛性,行政管理 公共行政 公共管理,概念辨析,行政管理的概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率 公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动 公共管理是以政府为核心的公共部门（含非政府公共部门）增进与公平分配社会公共利益的管理活动。,

5、在西方意义上，“公共管理（public management）”是“公共行政（public administration）”的分支内容，由其管属；而在中国，“公共管理（public management）”管属“公共行政（public administration）”。,在20世纪90年代中期，有的学者建议引进西方公共行政硕士专业教育（Master of Public Administration，MPA），为了区别常规教育的公共行政专业，有意把专业学位译作公共管理硕士，简称MPA。,按照我国现行的学科分类，行政管理学属于公共管理学的二级学科。公共管理学作为一个一级学科，下面包含了多个二级学科

6、。这些二级学科分别是：行政管理学、公共事业管理学、土地资源管理学、劳动与社会保障学、公共政策、公共卫生事业管理、教学经济与管理等。,公共行政和行政管理都译作public administration，公共管理学院译作school of public administration而不是school of public management。这说明，我们在对待这些概念时，是“内外有别”的。,某学校一所中等专业技术学校。1995年5月，该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的5套三居室住宅分给有关人员，交将分房的条件列出。该校教师张某认为，他在该校已工作10年，对该校的教学改革作出过较大贡献，且

7、他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。张某认为很不公平，便多次向校行政科、校长和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，于1996年1月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉讼。法院经审查认为，被告不合格，驳回了张某的起诉。 请根据行政学的有关概念，分析法院为什么驳回了张某的起诉？,1.2 公共领域、公共性、公共物品,1.2.1 公共领域 （publicsphere ） 行政学和政治学中的公共领域，是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心展开的公共生活形态。 公共领域通过三种传播方式得以形成： 亲身传播的方式、传统大众传媒、网络。 公共领域在现

8、代社会的价值和作用主要体现为：公共领域提供了一个实现参与制民主的可行性模式。,公共领域是指介于市民社会和国家之间进行调节的一个领域。公共领域原则上向所有公民开放，它的一部分由各种对话或讨论构成，在这种对话和讨论中，作为私人的个人自由地集合或组合到一起，形成了公众。当他们作为公众行动时，他们既非作为职业者从事私人行为，也不是作为法人隶属于国家的法律规章并承担服从的义务。换言之，公共领域的特征是非强制地参与，在体制化的保障之下自由、公开和理性地讨论普遍利益问题，促使公共权力的合理化 。,1.2.2 公共性 作为公共行政学中的基本范畴，公共性主要是指公共部门、政府的属性。在一般情况下，它指政府制定与

9、执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。,公共性的体现须具备的条件：宪政体制的建立具有德性意识的公民兼顾组织与零散的公共利益,1.2.3 公共物品 公共物品的严格定义是由保罗萨缪尔森在经济学与统计学评论1954年11月号上发表的公共支出的纯理论中所给出的。按照他的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。 公共物品具有非排他性（non-exclusiveness）和非竞争性（non-rivalrousn

10、ess）。 对公共物品可以从不同的角度分类 纯公共物品与准公共物品；公共产品和公共服务；全国性的公共物品和地方性的公共物品。,1.3 统治行政、管理行政、服务行政,1.3.1 统治行政 在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家实现其阶级的政治统治的手段。行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。当然，此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接由权力机构行使的。从而充分显示出了行政的政治统治性质。由此，可将这一时期的行政模式概括为统治行政模式。统治行政模式是政府一经产生就存在的一种较为低级的和原始的政府类型。,1.3.2 管理行政 以

11、管理为目的的行政称作为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称作为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。,1.3.3 服务行政 服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为目标的新型治理模式。 服务行政的特征： 服务导向而非控制导向 公正导向而非效率导向 公民本位而非政府本位 开放式行政而非封闭式行政 德治和法治的有机结合,1.4 公共行政学的发展阶段,1.4.1 建构阶段 行政学诞生的标志性文献

12、是威尔逊的行政之研究一文。 古德诺在1900年发表了政治与行政一书。 马克斯韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。 泰勒1911年发表的科学管理原理和法约尔1916年发表的工业管理与一般管理，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。 最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者怀特和威洛比。,1.4.2 行为主义阶段 随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。 从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪2030年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E. Mayo）

13、等人进行了著名的“霍桑实验”。 行为科学人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙（H. A. Simon）的行为主义行政学派较具影响。,1.4.3 新公共行政阶段 新公共行政的理论观点 新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。 主张社会正义和社会公平。 主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学 主张构建新型的政府组织形态 主张突出政府行政管理的“公共”性质 提出民主行政的理念,1.4.4 新公共管理阶段 新公共管理的理论基础包括公共选择理论、新制度经济学和新保守主义。 新公共管理理论的突出代表是“重塑

14、政府理论”。 新公共管理运动表明，公共管理中是贯穿着两个发展方向的，即公共管理的双重维度：管理主义的复辟和服务行政的兴起。,公共行政的前提假设,1、休谟的“无赖原则”假设人人应被假定为无赖。2、麦迪逊的“非天使”统治假设人不是天使，由人组成的政府也不是天使，人的本性即是政府的本性，人必须有外在的制约，政府更必须有外在的控制。,3、孟德斯鸠“局限存在物”假设人，作为一个物理的存在物来说是和一切物体一样，受不变的规律支配，作为一个智能的存在物来说人类是一个感性的存在受到种种不定因素的影响，无知与错误是必然的，只能通过社会生活外在的东西（正式规则与非正式规则）予以补偿和救正。,4、孟德斯鸠“权力无休

15、止界限” 假设一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力要一直到遇到界限的地方才休止这就是权力或权力者的特质。防止办法用权力制约权力。,5、西蒙的“有限理性”假设人们搜集信息及整理认识的有限。国家政治和公共行政归根结底是决策行为，决策具有对理性追求的倾向。 6、公共选择理论的“政治创租”假设租金在政府干预下，由于行政管制市场竞争而形成的政治创租利用权力牟取利益；其行为叫“寻租”。 揭示了政治腐败根源。,相关原理与定律1、二八原则意大利经济学家帕累托提出，社会的绝大部分所得和财富都集中在少数人手中，而其他绝大部分人只拥有少量的社会财富。这种不平等性在社会、经济生活中

16、无处不在，这就是二八原则。即80%的结果（产出、酬劳），往往源于20%的原因（投入、努力）,2、酒与污水定律 把一匙酒倒进一桶污水中，得到的是一桶污水；把一匙污水倒进一桶 酒中，得到的是一桶污水。3、水桶定律 一只水桶能装多少水，完全取决于它最短的那块木板。构成组织的各个部分往往决定了整个组织的水平。,4、马太效应大的越来越大，小的越来越小。或强者越来越强，弱者越来越弱，赢家通吃。,8、帕金森定律机构如金字塔一样不断增高，各种人员总是越来越多，结果势必造成组织效率越来越低。帕金森以英国官场一系列的“ 流行病”来证明这一定律： 1）当官的喜欢以工作需要为由增加机构、扩充编制，增加人员，以提高自己的身份。2）当官的多，总得找点事做，“无事忙”便成了他们的一种嗜好。3）开会时间的长短与所讨论的问题的重要性参成反比。4）越是趋于腐败的机构，越爱虚荣装饰。5）年老迟钝而又久居领导地位的人，坚持再坚持地耗着，“舍我其谁”的青春长在，成为年轻人提升的障碍。,