《西方行政学说史》丁煌

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1、西方行政学说史,武汉大学政治与公共管理学院,制作人：汤惠琴,课程计划与安排,讲授：十二次左右60% 课堂讨论：三-四次15% 课外调研：一次10% 课外阅读：指定范围内著作一本及读书笔记或读后感一篇（7000字以上）10% 考勤：5%,参考阅读材料,1、古德诺：政治与行政 2、泰罗：科学管理原理 3、韦伯：新教伦理与资本主义精神 4、福莱特建设性冲突 5、巴纳德经理人员的职能或组织与管理 6、德鲁克管理：任务、责任、实践 7、布坎南公共选择理论：经济学的政治运用 8、戴维奥斯本 改革政府-企业精神如何改革着公营部门,课外调研方案：,调研题目：利用泰罗的科学原则改进效率 调研的理论基础：泰罗的科

2、学管理思想 要求： 自愿组合，每三四人构成一个调研小组 自行选择某项效率待改进的工作项目，利用泰罗的科学方法进行实地调查和测试，提出改进建议 调研完毕后撰写调研报告： 时间，地点，调研组成员，观测对象及理由，观测方法和工具、观测数据及分析、改进建议。,教学大纲,几个基本的名词 导论 西方行政学说的产生与发展 1、提出与创立时期的西方行政理论 2、正统时期的西方行政理论 3、批评与转变时期的西方行政理论 4、应用与发展时期的西方行政理论 5、挑战与创新时期的西方行政理论 6、总结与探索时期的西方行政理论 结语：走向公共管理语境的公共治理理论,几个基本的名词,Administration: 行政、

3、管理、行政管理； Management: 管理；Public Administration: 公共行政（学）、公共管理；Public Management: 公共管理； New Public Management：新公共管理；,西方公共行政学的产生与发展,提出与创立：威尔逊、古德诺、怀特等人，就公共行政研究的必要性、研究对象和方法以及研究体系等方面进行的探讨； 早期的发展（正统时期）：法约尔、韦伯、古利克，厄威克等人，主要探讨指导公共行政的一些共性原则和理性方法； 行为主义时期：巴纳德、西蒙等人，着重从组织中人的行为和人际关系的角度来研究管理活动； 多角度多领域发展：新公共行政学、德罗尔政策科

4、学政策分析、里格斯比较行政和生态行政分析、西蒙决策科学、管理科学学派； 调整与转向：公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论。,1. 提出与初创时期的西方行政理论,1.1、威尔逊的公共行政理论 1.2、古德诺的公共行政理论 1.3、泰勒的科学管理理论 1.4、法约尔的一般管理理论,1.1 威尔逊的公共行政理论,生平与著述： 19世纪末著名美国学者，总统； 代表作：行政学研究，年； 主要观点： 提出和论证了公共行政研究的必要性：政府职能扩大化与复杂化的必然要求。 提出了公共行政研究的任务和目标： 研究确定政府的职能，即政府能够适当且成功完成的任务； 研究如何高效地完成这些任务。 指出了行政的

5、实质：行政中的政府，政府的操作与执行。 探讨了某些具体的行政问题： 关于人事行政：提出如何建设一个好的文官制度的若干建议，强调官员素质的重要性； 关于行政监督：强调公共舆论监督的重要性。 简评： 主要贡献：第一次提出和论证了公共行政研究的必要性，是公共行政学鼻祖。,思考：威尔逊的主要观点与主要贡献,Thomas Woodrow Wilson,美国第二十八任总统、学者、教授。 世界上第一个提出要建立一门单独的行政学科的人。被誉为“行政学鼻祖”。,1.2 古德诺的公共行政理论,生平著述 19世纪末20世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国的宪政顾问，著有君主与共和论；代表作：政治与行政 主要观点：政

6、治与行政两分法 提出和区分了政府的两种主要功能 政治：国家意志的表达； 行政：国家意志的执行； 主张政治与行政这两种功能间应该协调： 政治应保持对行政的适当控制； 行政应该适度集权； 认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制。 主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行改革，使权力进一步集中于联邦总统。 简评： 主要贡献：其对政府的政治与行政两种功能的区分及其定义比较准确和规范，对后人影响巨大。 局限：政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论和误会。,思考：政治与行政两分法的含义？,1.3 泰罗的科学管理理论,生平与著述 19世纪末20世纪初美国著名管理学者和实践家，科学管理

7、理论的创始人和现代管理科学的奠基人。 代表作：科学管理原理，1911年出版 主要内容： （1）作业管理方面 （2）组织管理方面： 提出计划与执行相分离以及管理例外原则 （3）管理哲学方面：倡导思想革命，劳资合作。 简评： 其对以调查研究为基础的科学方法的追求及其效率优化思想第一次使管理从经验上升到科学； 对公共行政学的影响： 泰罗的科学管理思想一经提出，即被广泛应用于政府管理领域，并成为公共行政学的基本理论内容。,Frederick W. Taylor,19世纪末20世纪初美国著名管理学者和实践家 科学管理理论的创始人和现代管理科学的奠基人。,泰罗关于作业管理的观点,工作定额与标准化原理 基本

8、思想：要通过科学的研究寻找完成工作的最佳方法、最佳工具和最佳环境，使之普及化和标准化，在标准化的操作下确定合适的工作定额，以此作为考核和计酬的依据。 科学的方法： 时间研究：工作日写实和测时，以找出并剔除工作日中不必要的杂事，以节省时间，提高工作效率。 动作研究：研究干活动作的合理性，“生铁搬运实验”。 能力与工作相适应原理 应该为每项工作寻找第一流的工人，包括能力和意愿方面的相适合。 差别计件付酬制 使单件工资率与工作定额的完成程度成正比。量越多，单位工资率越高，以提高员工的工作积极性。 其它工厂管理技术： 工业工程学（IE）、公司选址、流程设计、平面布局、作业动作的经济原则、动作要素理论、

9、人体工程学等。,科学管理思想在公共管理的应用,威廉莱芬韦尔 美国全国办公室管理协会会长，将科学管理思想应用于办公室管理，提出了办公室管理八原则（布局、照明、通风、设备高度、打字员动作） 莫尔斯库克 泰罗的早期合作者，其担任费城市公共工作局局长期间，成功地把科学管理运用于市政管理，在申诉处理、财务计划、装备更新、人事选择、存货记录、工程承包、公共关系等方面实行作业标准化。这些革新使费城垃圾清扫成本四年中减少100万美元，公用事业收费降低125万美元。 伦纳德怀特 政府官员，曾任美国文官事务委员会主席亲，自组织和参与了美国文官制度的改革工作 。积极倡导政府公共行政改革，将科学管理思想应用于政府的行

10、政管理，促进政府工作的改革，提高行政工作效率。,1.4 法约尔的一般管理理论,生平与著述： 20世纪初法国著名的管理实践家，现代管理学的创始人之一。 代表作：1918年工业管理与一般管理。 主要观点： 从企业经营活动中提炼出管理活动并给出了管理的定义。 企业活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理； 管理：是一种有自己的知识体系，普遍性的单独的社会活动，由计划、组织、指挥、协调和控制等各种职能构成。 提炼出了普遍适用的管理十四条原则。 倡导管理教育：认为人的管理能力可以通过教育获得，故提出在学校开设管理学课程，以传授和普及管理知识。 简评： 从学科发展上看，第一次提出了一套有关管理的系统性理论

11、，从而为管理学奠定了一个整体和系统的理论构架。其对管理职能的划分和研究，成为后来的管理学研究的主流框架。 从现实意义上看，其提出的管理十四原则，不仅适用于企业组织管理，也适用于政府组织中的管理，具有普遍的适用性和指导性。,Henri Fayol,20世纪初法国著名的管理实践家 现代管理学的创始人之一。,法约尔提出的管理十四原则,劳动分工 :按专业化原则 权力与责任相一致 完成组织工作必须赋予必要的权力，有权力必须伴以相应的责任，二者互为因果。 纪律 纪律对于企业取得成功是绝对必要的。 统一指挥 一个下属只能接受而且只应接受一个上司的命令。 统一领导 凡是具有同一目标的合适活动，都仅应有一个领导

12、和一套计划。 个人利益服从整体利益 合理的报酬 薪酬制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励。 适当集权与分权 要根据本组织的实际情况，适当改变集权与分权的程度。,层级控制与跳板原则 在取得授权的情况下，不同部门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通。 秩序 凡事各有其位，各称其位； 公平 就是要保持善良与公道，订立的协定要执行，平等和善意对等员工。 保持人员稳定 任何组织都有必要鼓励员工长期服务。 首创精神 首创精神是创立和推行计划的动力，对组织非常重要。 人员团结 全体成员的和谐与团结是企业发展的巨大力量。,2. 正统时期的西方行政理论,2.1、韦伯的官僚制理论 2.2、

13、怀特的理论行政学思想 2.3、古利克的一体化公共行政管理 2.4、厄威克的系统化公共行政管理原则 2.5、福莱特的动态行政管理理论,2.1 韦伯的官僚制理论,生平与著述： 德国著名思想家和社会学家，对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一。 代表作：新教伦理与资本义精神、社会与经济组织理论； 关心的主要问题：西方文明的独特性，资本主义世界的命运以及资本主义人的命运（人的异化）。 韦伯官僚制理论的主要观点： 根据权威来源不同划分了三种不同的组织类型； 描述了官僚制组织的典型特征（原则）； 对官僚制组织的优点和劣势作出评判。 简评： 从社会政治角度看，解决了资本主义进一步发展所必须解决的“组织合理化

14、”问题； 从学术角度看，韦伯的官僚制理论开创了组织理论研究的先河，被称之为现代组织理论之父。 从现代管理的角度看，韦伯官僚制构建了一整套现代公共行政管理体系的原则和规则，其强调理性、法治、科学和效率的组织观，符合现代社会的发展要求。 局限性：高度纯化的理论描述，过于偏重组织内部静态分析以及过于强调组织的效率要求,Max Weber,德国著名思想家和社会学家， 官僚制理论的创立者， 对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一。,韦伯划分的三种组织类型,A、神秘化组织： 指权威来源于个人超凡魅力的组织； 典型特征：经济上的平均主义、内在的不稳定性、神秘化； B、传统型组织： 指权威来源于传统习惯或世袭

15、的组织； 典型特征：世袭制、封建制，与亲缘关系、宗教特性以及自给自足的家庭经济紧密相连，效率低下。 C、法理型组织（合理合法化组织）： 指权威来自理性的法律规定的组织； 特征：合理化（ rationality，理性）、合法化（legitimacy） 合理化：指组织是经过精心设计用以实现既定目标的工具手段； 合法化：指组织中有一系列的规则程序、组织成员须得按既定规则程序来行使权威。 韦伯把这种组织称之为官僚制（Bureaucracy），也叫做科层制。认为这是一种理想（标准）的组织形态。 官僚制是现当代社会占主导地位的权威制度和组织类型。,韦伯对官僚制组织特征的描述,专业化：合理的专业分工 即明确

16、划分组织内各职责权限并以法规的形式加以固定； 科层化： 组织自上而下构成一个层级节制等的权力级系统； 法制化： 组织内制定了稳定详尽的运作规程，要求严格按规章办事，以保持组织的稳定性和结果的可预见性； 档案化： 组织内建有形式正规的决策文书档案以备查及管理正式化和连续性； 非人格化： 组织管理应避免个人情感和好恶等非理性因素，强调对事不对人； 职业化： 组织中是经过全面专业培训并经考试雇用的职业化人员， 人员的任用、升迁及工资等都按功绩制原则进行。,小结：韦伯的官僚制即是一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定规章制度，设科分层的现代社会所特有的组织制度和管理形式。其总结的官僚制组织的特征

17、，就是现代组织管理必须遵守的几个基本原则。,韦伯对官僚组织优劣的评价,官僚制组织具有技术上的巨大优势： 严密性：按等级结构进行控制，按专业化标准、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然、严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统内。 合理性：由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性、因而显出精确、迅速、统一、协调、节约和高效的优势。 稳定性：非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。 普适性：官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业和私人组织都可以采用。 官僚制的弱点： 压抑人的积极性和创造精神，使人在合理化当中沦为追求管理目的的工具，只会机械地例行公事，缺乏精神和自我，最后导致整个社会都缺乏生气。 可能会出现官僚主义病：行动缓慢，效率低下。,