政治与行政,读书笔记

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1、政治与行政政治与行政, ,读书笔记读书笔记篇一：政治与行政读书笔记政治与行政读书笔记 摘要：古德诺在政治与行政一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达” ，行政是“国家意志的执行” ，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。当前，国务院正进行职能转变和机构改革，如何处理好政治与行政之间的关系，尤其是党和政府的关系，让其分工合作，需要我们在经典中找寻灵感。 关键词：古

2、德诺 政治 行政 一、写作背景 政治与行政这本书写于 1900 年，作者 FJ古德诺是美国著名的政治学家、行政学家和法学家。古德诺执笔政治与行政的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，正如作者自己所说：“这本小书的目的在于指出，法律条文所表明的正式政府体制，并不总与实际的体制相同。本书还试图指出，为了实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行那些改革。 ”那么，为什么当时的美国的政府体制需要改革呢？那就需要了解此书的写作背景。 从美国独立到十九世纪末二十世纪初，短短的一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家

3、潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。美国的政治体制面临诸多问题，其中尤以以下三点为甚： 1. 分权过度 众所周知，从独立那一天起，美国的“国父们”就按照卢梭的三权分立的原则为其国家设置了三权分立的政治体制。但是，过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差 2. 国家行政体制落后于现代生活的节奏 19 世纪后半期的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活

4、为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。美国的国家体制没有进行相应的改革。 3. 政党分肥 政党分肥是当时的美国政治中长年存在着的一大弊端。正如前面所说，古德诺写这本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分肥制。 二、逻辑结构与研究方法 （一） 逻辑结构 纵观全书，逻辑清晰，结构严密。笔者认为，本书可分为两大部分。第一部分为第一至五章，主要讲政治与行政及其相互关系；其余的是第二部分，主要讲政党及其衍生出来的一系列问题。 本书的标题是“政治与行政” ，而“政

5、治”和“行政”是国家的两个主要的功能，因此，本书第一章就讲“国家的主要功能”政治和行政国家意志的表达 功能和国家意志的执行功能。接下来，作者论述了国家两个功能中的政治的功能。正如作者所说：“所有的国家或多或少都是建立在联邦的观念之上的。这就是说，所有的国家都是由一些地方政治共同体组成的。 ”所以，国家政治也有中央政治和地方政治之别，这就是第三章作者论述的问题。论述了政治的功能，当然就要讨论行政的功能，即国家意志的执行。执行国家的意志，必然相应的执行主体和制度的保障，这就是行政体制，那么，行政体制在政治与行政的关系上的的作用是什么呢？或者说，行政体制对政治与行政的关系有什么影响及这种影响的程度怎

6、么样呢？这就是作者第五章要讲的问题。第二部分是讲政党相关问题。要是政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。但是，这种办法在政府体制内部找不到，所以就必须在政府以外的一些法外制度中去寻找。政党派上用场。如果行政体制不是非常集中，并在最终的和有效的立法控制之下，那就一定要在政党那里得到这种协调。这就是“政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响” 。由于在这种协 调中，政党可能背离其本质，因此，就要求政党是民主的，从而，政府是民治的的。很多时候政党的领导人党魁，是国家政治与行政的核心人物，因此必须使党魁向人民负责，这样才能确保整个党的民主性。最后得出的结论是：“政党不是一个

7、离不开的恶魔，而是一个民治政府可以建诸其上的基础；党魁或政党领袖你怎么称呼都可以对政党的存在是必需的” 。 “而要使政党负责，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制之下” 。 （二）研究方法 一本经典的书，所包含的研究方法是多种多样的。本书也不例外，包含了举例论证法、比较分析法、文献法等研究方法。 政治与行政一书从头到尾运用了许多实例来阐述观点。比如，在第一章中，作者就例举了古罗马和英国的例子，用以说明“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大” 。接下来，又例举了美国总统的选

8、举方法等等。 对于比较分析法，本书也是多次使用。如在第二章，作者将英国的选民与美国的选民相比较， “英国的选民人数明显少于美国。在英国每次选举中要选举的官员也少的无法与美国相比” 。还有在第五章，作者将英国的行政体制与美国的相比较， “但是这种当初在我国建立，而以英国的行政体制为基础的行政体制，在几个方面都不同于英国的体制。 ”通过这些比较分析，更加突出作者想要强调的内容。 对于文献研究法，更是鳞次栉比。例如，作者引用了伯吉斯的政治科学与比较宪法 ，甄内斯特的英国宪法史 ，洛厄尔大陆欧洲的政府与政党? 三、主要内容 在国家的主要功能一章中,作者开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。其认为，同法定

9、的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。 “事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大” ，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。其次，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政” 。 在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认 为政治功能与国家意志的表达有关。此外，政治的功能与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。在这一章的最后，古德诺总

10、述了政治的功能。首先，功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关。其次，它又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。 在论述地方与中央政治时，古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家(或州)从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。因此，古德诺主张行政权的必要集权。他这种行政适度集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有着非

11、常重要的意义与启示。 执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。这是古德诺对于行政的定义。 他认为，政府行政的构成要素主要有：在司法行政与政府行政之间的分界上的一种功能；执行那已表达出来的国家意志法律；统计和半科学的功能，主要指从事行政技术性工作。 “行政体制在政治与行政关系上的作用”一章中，古德诺指出了掌握国家意志执行权的官员具有处理权力与不具有这种权力的行政体制两种类型，政府体制中表达和执行国家意志的功能要相协调，必须以行政集权为前提，为此，古德诺分析了行政集权的原因、表现以及趋势。 “政党分肥制的出

12、现，严重地损害了行政效率” ；“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的。 ”因此，为取得行政的效率以及保证民主，行政集权是必要的。 政党体制的重要性，尤其体现在对政党地位的影响上。政党体制带来的最严重的危害是缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任；只有承认了存在着一种其行使可以完全不受政治影响的行政功能之后，才能获得效率。所以，政党体制对政党的影响尤为重要。 在民治政府这一章中,古德诺一开始就指出民治政府的基本条件：首先，整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；同样丧失了党的信任的政党领袖，也应该退出对党的实际控制。其次，他分析了英国与美国的民治政府，最后得出真正的民治政府

13、的定义，即人民应有权力是，在一定时候，迫使不得民心的党放弃对政府的控制，迫使他们不信任的政党领袖放弃领导权，让位于其他能更好地顺应公意的人。 古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖，政党控制着立法机构和行政机构， “党魁”控制着政党。承认政党不负责任，从而承认党魁即政党的领袖也是不负责任的。随后，他还引用英国首相制的发展和结果陈述党魁的责任，那就是通过议会改革及议会对人民进一步负责而变得对人民负责。必须使党向人民负责，这样党魁就会在其堡垒中受打击并投降。 古德诺认为，政党的不负责任第一个原因可以在党被要求做的工作中找到。此外，政党的不负责任归因于我们给予政党的地位。因此，要使政

14、党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督；应受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党账目公开化。这样规范政党行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。 在最后一章“结论”中，古德诺指出， “政党是一个民治政府可以建诸其上的基础” ， “党魁对政党的存在是必要的” 。这就是实现政党目标的保证。古德诺明确指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。四、观点与贡献 （一）观点 指出政治与行政的分离不是重点, 重点在与政治与行政的协调。包括政治对行政进行适当的控制和行政适度集权化。 政治对行政进行适当的控制。古德

15、诺提出, 保证政治对行政的控制是达到政治与行政的协调的基础, 还提出了政治对行政的控制必须在一定的限度之内进行。他指出这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。但是控制扩展的超出了这一限制, 它就会立刻失去了其存在的理由。过分扩展这一控制, 还会妨碍有效地行使行政功能。 行政适度集权化。古德诺指出:“国家行政体制从其一开始, 就包含着行政集权的萌芽” 。而在城市中,“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化” 。 （二）贡献 毫无疑问， “古德诺在政治与行政中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。 ” 对政治行政二分法的系统论述

16、应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了针对美国现状的可操作性的措施和见解。从全书来看，古德诺对政治与行政协调发展理论的阐述最终归结到实现民治政府这个目的上来。也就是说，政府要对人民负责。为了实现政治对行政的有效控制，就必须让政党承担起控制行政的责任。这样一来，要实现民治政府，就必须使政党对人民负责，使政党领袖对政党负责。以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会和工业时代的价值诉求民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。实践证明它确实较好地缓和了民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然的统一了起来。其实古德诺的二分法犹如韦伯的官僚制，它是一种“理想类别” ，是一种理论对实践衡量的价值尺度，而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。 五、争议 如果可以按功能分为政治与行政的话，那么机构上是否也需要作相应的区分呢？古德诺基本上否定了这一可能，那么实践中机构上的