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1、农村新型金融组织建设研究基于瞄准偏差的视角 近年来，以村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社为代表的农村新型金融组织建 设取得一些成效，但诸如村镇银行“不村镇”的问题依然突出1.其实质是这些“新型”的农村 金融机构，对农户特别是对贫困农户“瞄而不准”的痼疾难除，从而成为其建设取得实质性 成效的深层障碍。本文将农村新型金融组织建设问题“放”在小额信贷领域特别是农村小额 信贷或农户小额信贷领域，研究农村小额信贷对贫困农户瞄准机制的内在机理，以及农村 小额信贷对贫困农户“瞄而不准”的运行轨迹，从而为破解农村新型金融组织建设的深层障 碍提供新视角、新范式。 现行农村新型金融组织，其建设过程中出现的“如
2、何为贫困农户提供贴心、及时的服 务”等突出问题，我们可以通过对农村小额信贷的运行表现对贫困农户的实际瞄准状 况的考察，发现其症结所在。为那些无力提供担保品而被正规金融组织拒之门外的客户授 信的小额信贷，其运行中所显现的问题被认为是全球最艰难的金融问题之一，而针对贫困 农户授信的农村小额信贷问题尤甚；不容回避的现实是，作为最初被认为是一种成功的扶 贫手段和向贫困农户直接提供较高利率的无资产担保的特殊制度设计，农村小额信贷仍然 是迄今能够找到的保障贫困农户获得信贷这一基本人权的次优选择。 从其本来定位看，农村小额信贷应该是直接瞄准贫困农户的，或者说它直接瞄准的 是某一类特定群体授信最困难人群。然而
3、，在“商业可持续”的主流语境下，农村小 额信贷渐渐远离真正贫困的农户而出现“瞄而不准”的严酷现实，而屡遭诟病。 对农村小额信贷“瞄而不准”问题的探析，当然离不开对其瞄准机制的研究。从一般 运行机理来看，瞄准是为了击中目标，瞄准的结果是否击中靶心或者偏离度多少， 会受到多种因素的影响，其中最主要的因素是瞄准的技术、瞄准的工具及其背后的影响因 子。农村小额信贷的瞄准，旨在为贫困农户提供进入农村信贷市场的平等机会；但这种瞄 准能否真正做到“真扶贫”而“扶真贫”,取决于这种信贷制度的设计导向以及基于这一导向的 技术创新手段即瞄准工具的运用。其中，政策瞄准工具是直接瞄准，市场瞄准工具是间接 瞄准；2而瞄
4、准的结果会影响农村小额信贷市场的分配。瞄准工具不同，瞄准成本也有差 异。农村小额信贷虽是缓解贫困农户进入信贷市场障碍的制度安排，但它并不能自动地实 现其在贫困农户之间的合理分配，过高的交易成本会阻止最贫困者进入信贷市场。因而在 与成本的较量中，农村小额信贷能否瞄准目标群体即贫困农户以及在多大程度上瞄准这个 目标群体，是衡量其成功与否的重要标志。 小额信贷自 1970 年代末诞生以来，类似“小额信贷是高利贷”、 “小额信贷吸穷人血” 的争议从未停歇；其背后是小额信贷特别是农村小额信贷所遭受的发展困扰往往难 以求得扶贫与赢利的双重目标平衡，其深层背景则是福利主义和制度主义关于“覆盖面”与 “可持续
5、性”两大价值取向的长久之争。具有典型意义的是，被贴上“道德”标签的“尤努斯模 式”以及这一模式的复制版印度小额信贷的本土之“危”,正是对此的真切反映。 GB 模式的镜鉴：格莱珉银行瞄准的其实只是“亚穷人”. 鉴于可持续发展的目标要求，出于收入难以覆盖成本的考量，一些小额信贷组织往 往是“扶假贫”或“假扶贫”:义无反顾地放弃了对授信困难群体有利的贷款方法，但可能并不 明确宣布放弃扶贫的目标和宗旨。这就是理念与现实的无情差距。中国信贷式扶贫成就乏 善可陈，但尤努斯的乡村银行作为全球小额信贷先驱，扶贫成就令世界瞩目。尤努斯打造 的“穷人的银行”,其股份的%为贫困妇女所有，就是很好的例证。其非凡意义在
6、于：作为最 接近穷人的信贷，小额信贷具有很强的社会道德魅力。正基于此，GB 模式常被作为瞄准 穷人的小额信贷模式成功范例来提及。 然而，最接近穷人的信贷并不等于穷人的小额信贷，换句话说，小额信贷瞄准的偏 差，即便是格莱珉银行也不例外。经典的福利主义的小额信贷模式，尽管奉行的是为核心 贫困阶层提供信贷服务、更注重帮助穷人中的赤贫者以及脆弱集团中的最脆弱群体的宗旨 和理念，但其在保持目标集团不偏离的前提下，面对高成本的困扰，亦开始追求机构的可 持续性。GB 机制的运行规则是：通常不直接与单个贫困农户发生联系，而是与项目实施 最基层的小组和中心发生关系贷款计划”仍只是特例或个案而并不影响其总体业绩）
7、 ；出于 对高还款率的要求和对赤贫者贷款消费化的担心，加之小组或中心的纪律驱使，GB 模式 会努力甄别出核心穷人并将他们排除在外。可见 GB 瞄准的并非最贫穷的群体，只是“亚穷 人”而已。 小额信贷的印度之困及其警示。 “尤努斯模式”的印度版却在赚钱的道路上走得更远、更快。2016 年 10 月发生在印 度小额信贷中心安德拉邦的小额信贷危机，给全球小额信贷机构敲响了警钟，也引发了对 小额信贷的扶贫性和对“尤努斯模式”的一片质疑。 小额信贷的印度之“危”,主因是由非政府组织转型的或直接成立的商业化小额信贷机 构，一味满足股东、投资者和管理层所要求的高回报的做法，损害了弱势借款人权益，潜 藏的问题
8、必然会爆发。印度小额信贷正转变着利润制造的方向，变得很具侵略性且想赚快 钱。3那么，小额信贷能够回到它最初的精神中去而肩负服务于穷人并帮助他们脱贫的使 命吗？小额信贷的印度事件权当是个案，是小额信贷“成长中的烦恼”.阵痛之后，小额信贷 仍将在全球强劲发展，因为支撑这一行业的已不再是信念，而是 30 亿低收入群体坚实的需 求以及过去三十年来发展起来的成熟的信贷技术和运营体系。透过“尤努斯模式”的印度之 “危”,得到的几点警示是：其一，背离社会福利目标而以纯粹商业目的来经营小额信贷终将 行不通；其背后仍是小额信贷发展所面临的核心问题寻求既向低收入人口大量开展 金融服务又能实现金融可持续成长的一种模
9、式的困扰。由此，小额信贷组织要坚守 财务绩效和社会绩效两个底线。 小额信贷的印度之“困”,昭示着“尤努斯模式”的全球之“伤”,但这未必是“尤努斯模式” 本身的错。事实上，格莱珉银行至今运营良好本身就表明，其所代表的小额信贷模式还是 在赚钱，问题在于这个钱是大钱还是小钱，是快钱还是慢钱。因而问题的关键还是如何把 握扶贫与商业可持续的平衡问题。其二， “尤努斯模式”印度之“危”中的“机”在于：它无疑将 推动全球小额信贷的新变革，从而也为中国小额信贷事业发展提供镜鉴。在此要特别注意 防止出现对小额信贷健康发展势头的逆转，防止出现对以“尤努斯模式”为代表的小额信贷 既有模式的盲目崇拜；同时要注意发展的
10、节奏，基于“稳步”和“健康”原则，实施行业健康 发展的引导和有效监管。其三，在微金融体系中占有重要地位因而也是金融体系中不可或 缺部分的中国小额信贷，其事业的健康发展，必将为其国内的农村新型金融组织建设提供 良好的制度环境、文化氛围、技术创新手段支撑，为中国农村新型金融组织建设提供样本 和示范。论文网 基于“区域人群”传递机制的农村小额信贷组织的理性抉择。 改革开放以来，我国农村扶贫政策大体经历了四个阶段，第一阶段的体制改革推动 式扶贫、第二阶段的大规模开发式扶贫、第三阶段的重点攻坚式扶贫、第四阶段的参与式 扶贫。我国现行的参与式扶贫的政策框架，其基本要点可以归结为：满足贫困地区经济增 长和扶
11、贫的双重目标，坚持以项目为中心；实行区域瞄准方式，即主要是以贫困村为对象 的村级瞄准方式来推动政府主导的全社会扶贫。我国现行扶贫政策的制定，仍然是以区域 而不是以人群为基调的。虽然现行扶贫政策基调改以前的瞄准贫困县为瞄准贫困村，这是 瞄准区域的范围的缩小从县域到村域，但仍然没有能够到户、到人，尽管只是“一步 之遥”,但仅此可能就是“咫尺天涯”,对于偏远地区尤其如此。我国幅员辽阔、人口众多，农 村人口特别是贫困地区人口居住分散，如贫困和最贫困地区大多分布在西部，而西部地区 恰是我国人口的稀疏地。4如此，要真正将国家扶贫政策“送”到千家万户实际上是非常困 难的。 这种基于区域的扶贫政策，使农村小额
12、信贷难以按其本来的制度设计，形成对于特 定人群的动态而精确的识别和瞄准机制。此其一，还有一种情况涉及我国扶贫资金的行走 路线问题。我国的扶贫资金，主要包括财政资金、信贷资金，是按照中央、省、地、县、 乡、村、贫困户的路径依序传递的，这个传递过程的最后一个环节才是本应该扶持的特定 人群贫困户，可以想见，其中有多少“雁过拔毛”的动作。这种“区域人群”传递机制，其 效果不言而喻。在这个过长的委托代理链中，权势群体会设法取得任何潜在利益的机会， 利用制度漏洞与秩序缺陷进行合法寻租。显然， “战线”越长，管理成本越高，主导者或主政 者就会做出一种理性选择。 对于农村小额信贷来说，道理同样如此。在这个程序
13、化的、繁复的传递过程中，农 村小额信贷瞄准的命中率就直接决定于其与管理成本的动态权衡；换言之，农村小额信贷 的瞄准精度与管理成本往往呈现出反向变化态势其瞄准命中率的逐步提高带来的是 管理成本的不断攀升，其瞄准偏差的逐步加大带来的是管理成本的不断降低。因而中国农 村小额信贷能否构建一种真正反贫困的瞄准机制，焦点在于在既定的政策框架下，如何以 这种从上到下的、从区域到特定人群的资金行走路径为载体，在瞄准精度与管理成本之间 找到最佳结合点。毕竟强调全部瞄准贫困农户的小额信贷需要得到额外的成本补偿。从理 论上讲，小额信贷应该能够找到这个最佳结合点，但一旦进入实际操作，小额信贷就自觉 不自觉地落入政策的
14、“框框”,从而有意或无意地滑向了所谓的“可持续成长”一边”可持 续成长”的潜台词就是要赚钱。这是中国特有的强大的体制性力量和全球性力量的汇集，小 小的农村小额信贷是无法改变的。 基于“农户型项目型商业性”演化轨迹的偏离再印证。 小额信贷自 1990 年代以扶贫为主旨被引入以来，从早期农信社的农户小额信贷，到 后来 NGO 主导的项目型小额信贷，再到后来的商业性小额贷款组织试点，我国小额信贷 “农户型项目型商业性”的演化轨迹，已清晰地显现了它越来越偏离初期设计的瞄准目 标的倾向和行为。这从其一系列的“规定动作”就可以清楚地观察到：如将贷款的增长巧妙 地集中于高人口密度地区，这样实际上是巧妙地规避
15、政策，从而贷款的增长不会集中在农 村贫困地区而是城镇周围地区；为维持贷款的需求水平和偿还率，逐步将贷款发放所依据 的贫困标准提高，从而使贷款脱离了最贫穷的人；逐步将贷款额度大幅度增加，以适应较 富裕人群需要。总之，小额信贷要通过各种变相和变通的手段达到共同目的：将目标群体 逐渐转向农村中的非贫困农户。由此造成的结果或后果是：一般商业性金融固有的不愿意 支持甚至歧视弱势群体、弱点在小额信贷中得以再现。 基于“农户型项目型商业性”的演化轨迹，再次印证了我国农村小额信贷不仅在 区域上而且在人群上对于当初设定目标的偏离。这表明，GB 模式移植中国的异化 可能更多情况下是被当作获取信贷资源的工具；同时它还表明，迄今中国还没有找到一种 “最接近贫困农户”甚至“接近贫困农户”的农村小额信贷成功模式。论文网
