论主体多元化条件下的社会治理

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1、论主体多元化条件下的社会治理摘要社会治理创新服务于建设新型社会体制的目标，一是由于经济体制改革已经 取得了长足进展，提出了社会体制改革的要求；二是由于后工业化的压力使原先的社会体 制不适应新的时代，提出了探索新的社会体制的要求。在新型社会体制建立的过程中，社 会治理创新是重心和突破口，需要适应社会治理主体多元化的现实要求，从政府垄断社会 管理转变为与其他社会治理力量合作治理。最为重要的是打破政府本位主义，确立起 “他 在性”的原则，根除行政傲慢。社会治理创新是与服务型政府建设联系在一起的，既要通过 服务型政府建设创新社会治理，也要在社会治理创新中促进服务型政府建设。关键词主体多元化；政府本位；

2、他在性；社会治理；服务型政府.在全球化、后工业化的进程中，在中国社会改革开放取得重大进展的时代，中国社 会转型的步伐越来越快，从而使社会治理的问题凸显出来。近年来，关于社会治理全面创 新的问题引起了广泛关注，成了一个热点话题。如果说在改革开放初期关于从计划经济向 市场经济转型的问题引起了全社会的广泛关注和热烈讨论的话，那么，这一次关于社会治 理创新问题的讨论有着更为深远的意义。正如经济体制改革得益于一场空前的大讨论一样， 在我们的社会体制建构中，关于社会治理创新的大讨论也能够起到同样的作用。在社会主 义市场经济体制建立起来之后，我们需要探讨建立起与其相适应的社会体制。而且，从当 今世界的大背景

3、来看，人类正处于后工业化的进程中，后工业化也同样提出了建构新的社 会体制的要求。社会治理创新是服务于新的社会体制建立的要求的。社会治理是社会体制 的一个构成部分，我们今天所提出的社会治理创新是对一种新的社会体制的探索，是新的 社会体制生成中的积极行动。一旦我们建立起了这一新的社会体制，就应把社会治理放置 在这一新的社会体制下运行。所以，我们当前关于社会治理创新的探讨应当有着自觉地追 求新的社会体制建立这一总体目标的意识，只有明确这一目标，才能使我们在社会治理创 新方面的一切操作性建议具有面向前进方向的建设性。一、社会治理体系中的政府.关于社会治理创新，我们所要探索的最为直接的课题是社会治理体系

4、的重新规划问 题，包括社会治理中的行动者、体制、运行机制、环境、问题、方法和路径等方面的创新 性构想。其中，社会治理体系中的行动者是一个需要首先加以厘定的重要问题。我们已经 进入一个开放的社会，社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负社会治 理职责的时代正渐行渐远，非政府组织以及其他社会自治力量正在迅速成长起来，并开始 在社会治理中扮演越来越重要的角色。在这种情况下，社会治理中的行动者就是一个由政 府、非政府组织和其他社会自治力量构成的行动者系统。在这样一个多元化的行动者系统 中，政府应当扮演什么样的角色，又是一个需要优先解决的问题。在很长时期，政府垄断 了全部社会管理的职责。从政

5、府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会治理职责， 这是人类社会治理史上的一场巨大的变革过程，对政府提出的要求也具有挑战性。如果政 府在此过程中不能主动地开展一场自我变革的运动，就会阻碍社会治理文明化的脚步，甚 至会给我们的社会带来灾难性的后果。从客观情况来看，社会治理行动者的多元化实际上 已经置政府于多元治理主体一方的地位上了，即打破了政府在社会管理中的垄断地位，以 至于政府必须在服务型政府的建设过程中去寻找自己的位置。可见，正是社会治理主体多 元化的客观历史运动迫使政府必须走在服务型政府建设的道路上，而服务型政府建设又反 过来推动了社会治理体系的发展，促成社会治理体系的健全，并推动一种新

6、的社会体制的 建立。大致是从世纪年代开始，人类社会启动了后工业化进程。在从工业社会向 后工业社会转型的历史进程中，非政府组织大量涌现，但在一个很长的时期中，它们发挥 作用的范围主要是在那些非政治性的或远离政治的领域，而在与政治相关联的领域，即使是在那些与政治关联度很低的事务上，非政府组织的介入都是不被允许的，它的自组织性 可能会被理解成是非法的。所以，在非政府组织成长的初期，这一点应当成为那些自组织 性的非政府组织开展活动的时候自我警醒的戒条。也就是说，这些自组织性的非政府组织 的领导者需要意识到自己与那些 “被组织”的非政府组织是不同的，那些 “被组织”的非政 府组织往往是政府甚至政治部门加

7、以组织的，它们甚至会被要求去从事一些政治性较强的 事务。不过，作为后工业化进程中已经呈现出来的历史趋势，非政府组织的自组织性程度 会不断得以提高， “被组织”的非政府组织也会朝着自组织化的方向演进。随着非政府组织的 自组织在程度上的提高，作为一种独立自主开展行动的组织在社会生活中所发挥的作用也 会不断增强。种种迹象表明，非政府组织正在成为一种社会治理力量。其实，不仅是非政府组织，还有诸如社区等各种各样的社会自治力量也在迅速成长。 这样一来，一个多元社会治理主体共同治理社会的局面即将生成。正是在这种历史背景下， 中国社会提出了社会治理创新的课题。其中，在多元社会治理力量并存的条件下，政府应 当扮

8、演什么样的角色？政府职能应当发生什么样的改变？政府与其他社会治理力量之间的关系是怎样的？ 或者说，政府在社会体制建构以及社会治理中应当发挥什么样的作用？这些问题都需要认 真研究。在经济体制改革的过程中，围绕着经济建设这个中心，我们进行了深入的研究和实 践探索，取得了经济体制改革的伟大成就。现在，在社会体制建设和构建社会治理体系方 面，我们也需要进行积极的努力。在非政府组织以及其他社会自治力量迅速成长的情况下，关于政府的定位这样一个 在近代早期就已经形成共识的基本问题也许应当被重新提起。密尔指出： “一切政府的活 动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。可是，政府一到 不

9、去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是 对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自 己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。 ”密尔的这一论述也被后人概括为 “有限政府”的原则。现在的情况与世纪大不相同，在多元社会治理力量并存的条件下，已经不再是 一个政府“少干预”和 “不代替社会”去开展行动的问题了，而是一个政府如何去与多元社会 治理主体共同开展行动的问题了。也就是说，我们现在所遇到的问题是：在非政府组织以 及其他社会自治力量开展行动的过程中，政府如何 “不厌其多”地提供服务和引导，建立起 共同 治理的社会治理体系。

10、密尔的观点，或者说有限政府的原则，是在政府与社会分立的 意义上对政府提出的要求。即是说，政府是管理者，而社会是被管理者，管理者对被管理 者的管理应当是更少控制、更少干预、更少束缚，这有利于社会活力的维护和生成，有利 于社会构成因素更加独立自主地开展行动。现在，政府的管理者角色受到了挑战、削弱或 冲淡。因为，在社会中成长起了各种各样的新的治理力量，它们也是以管理者的角色出现 的，从而使政府不再以唯一管理者角色出现。这是在世纪后期出现的新的社会现象， 它意味着政府按照有限政府的原则行事已经失去了客观依据。事实上，这一新的现象表明， 政府与社会分立的局面已经开始松动，在社会治理力量成长的过程中，政府

11、与社会的界限 开始变得模糊。虽然政府依然是管理者，但社会自身也发展出了众多的管理者，原先单一 的管理者与被管理者的关系变得复杂了，管理者与被管理者之间从简单的线性关系变成了 复杂的网络关系。在政府是社会管理的单一主体的条件下，容易形成集权体制。在近代以来的民主和 法治精神中，一切集权都是受到抑制的，甚至是不被允许的。因而，必须设立一个有限政府的原则。从政府在近代以来的实际运行情况看，即使确立了有限政府的原则也没能完全 杜绝集权，相反，集权与民主的冲突一直是人们争论的中心议题，以至于人们不得不时时 提防集权的侵袭，需要反反复复地强调有限政府的原则。的确，集权体制具有迅速动员的 优势，它可以使政府

12、表现出较高的应对环境压力的能力。特别是在应对一些临时性的、突 发性的、非预期的事件时，集权的优势往往是非常明显的，也能够使政府展示出其真实能 力。正是由于这个原因，在政府的运行中，往往会不自觉地走向集权的方向，直到带来诸 多恶果后人们才意识到它，并对它提出批评和要求对此加以纠正，使之重归政治民主的生 态。这也说明，集权在非常态条件下具有优势，而在社会的常态运行中，集权不仅不意味 着政府的能力更强，反而意味着政府能力的弱化，甚至会使政府表现出一种 “低能”的状况。 这就是在有限政府与集权政府之间存在争议的原因所在。现在看来，围绕这个问题所开展的一切争议都失去了合理性，因为，有限政府与集 权政府的

13、生成以及存在条件已成为过去。在近代工业化过程中生成的现代政府所面对的一 直是一个低度复杂性和低度不确定性的社会，或者说政府是在低度复杂性和低度不确定性 条件下扮演着管理者的角色，是在低度复杂性和低度不确定性条件下开展社会管理活动的。 然而，自世纪年代开始，人类社会逐渐呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征， 以至于有限政府与集权政府的争论不再有意义。显然，集权政府是能够满足社会复杂性程 度较低和社会变动速度较缓慢的社会管理要求的，在社会复杂性程度较高和变动速度较快 的社会中，来自集权体制中的大多数积极行动方案都会造成方向性的误导，因而会在社会 管理中表现出严重的不适应。同样，在社会的复杂性程度较

14、低和运行速度较慢的条件下， 在社会中开展活动的形形色色的社会主体也并不需要政府过多的干预，反而不愿意接受来 自政府的各种各样的束缚，而是希望拥有更多的自由活动的空间，所以，有限政府的原则 性要求显得更加合理。而在高度复杂性和高度不确定性条件下，无论是集权政府还是有限 政府，都与社会治理的实际要求相去甚远。世纪年代，米歇尔克罗齐耶在写作法令不能改变社会时已经深切地感 受到：“与以往相比，我们中间的每一个人与他人的交往和互动都要频繁得多，无论是在对 象的选择还是在交往的性质上，这种交往都比以往要自由得多。我们不仅能够轻而易举地获取数量极为惊人的不同经验，而且可以不费吹灰之力地 更换合作伙伴。 ”现

15、在，随着互联网等交往平台和其他便捷交流途径的出现，随着高 速交通工具的广泛应用，人的流动和人际交往变得更加方便，上述社会交往和交流特征每 日每时都在成倍地放大，从而把我们的社会塑造成了高度复杂性和高度不确定性的社会。 反过来，社会的高度复杂性和高度不确定性又将一种无形的压力施予人，使人们的交往、 交流赖以进行的途径以及各个相关方面都处在迅速的变动之中，让我们感受到这是一个难 以捉摸的社会，从每一个方面都可以获得合理性的认识和理解。同样，在每一个方面又都 存在着悖论的现象和问题，我们不仅需要通过随时更换合作伙伴的方式去解决所遇到的问 题，而且，我们即使在没有明确的解决问题的目标和愿望时，也会被动

16、地更换合作伙伴。 我们拥有了更多的自由，又在任何一个方面都感受到不自由。原先，我们可以依据权威机 构颁行的规则或我们共同认可的原则行事，而现在，这些规则和原则却变得碍手碍脚，显 得成事不足而败事有余这就是我们面对的世界，它对我们的习惯、经验、知识甚至理 智都提出了严峻的挑战。最为典型的事实和最令人困惑的感受是控制的失灵。我们发现，在政府的社会管理 中，当政府定位在协调和控制社会中各种各样竞争行为的位置上时，像福克斯和米勒所说 的那样： “在公共行政领域，实际的结果是政府无力按公共意愿办事。政府已经成了破坏 性的部门，它无法保证公共利益免受强大的私人利益的冲突造成的损害。没有一个真诚的 公众话语，就不要指望满足公众利益且为此付诸行动。 ” 这是因为，在竞争的社会中，多元利益群体之间的关系是矛盾着的，在利益上是相互冲突着的，他们会提出各种各样殊异 的利益诉求。对于这些不同的利益诉求，只有在超然于其外的条件下才能找到其中最为关 键的部分，才能真正理解具有代表性的公众意愿。如果不是这样，而是介入其中的话，就 会被一些并不重要和不