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1、论拆迁法律存在的问题及对策一、城市房屋拆迁的相关法律关系城市房屋拆迁行政法律关系房屋拆迁行政法律关系是指在城市房屋拆迁过程中房屋拆迁管理部门与拆迁当事人 因拆迁行使行政权力而发生的权利和义务关系，它是一种命令与服从的关系。主要包括： 拆迁许可决定形成的行政机关与申请许可人之间的关系；行政裁决形成的裁决机关与申请 人、被申请人之间的法律关系：强制拆迁及拆迁中的行政责任。在拆迁行为中，房屋拆迁管理部门作为行政机关，依照法律、法规、规章的规定来 从事房地产管理，行政决定是拆迁人和被拆迁人发生拆迁补偿安置民事关系的基础。根据 条例及相关政策中的规定，政府部门实施行政许可、行政裁决、强制拆迁、行政处罚
2、等明显的行政行为要依法严格实行拆迁许可证制度，严把拆迁许可证审查关，严厉查处未 取得拆迁许可证擅自拆迁的违法行为，从源头上把好拆迁关，防止拆迁的随意性。在房屋拆迁行政法律关系中，比较典型的还有拆迁裁决法律关系。拆迁裁决法律关 系是拆迁法律规范在调整房屋拆迁裁决部门和拆迁当事人之间在拆迁裁决过程中所形成的 法律上的权利与义务关系。拆迁裁决是一种行政裁决，必须根据法律规范的规定作出，是 一种具体行政行为，具有强制执行效力。其主体是拆迁当事人即拆迁人、被拆迁人、房屋 承租人和房屋拆迁裁决部门，其客体则是因房屋拆迁所引起拆迁人、被拆迁人、房屋承租 人之间的拆迁补偿和安置事宜。拆迁裁决的前提条件是拆迁人
3、与被拆迁人或者拆迁人与被 拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议。拆迁裁决是国家机关处理拆迁当事人因房 屋拆迁而产生的拆迁补偿安置争议唯一的法定方式。根据行政复议法第八条的规定， 拆迁裁决是房屋拆迁裁决部门对平等主体之间民事法律争议作出的处理决定，不属于行政 复议的范围。根据行政诉讼法第十一条和城市房屋拆迁管理条例第十六条第二款 的规定，拆迁当事人不服拆迁裁决，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院提起行 政诉讼。城市房屋拆迁民事法律关系城市房屋拆迁中的民事法律关系是指在城市房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人因拆 迁补偿和安置而发生的有关民事方面的权利与义务关系。此种法律关系中涉及的主体比较
4、多，比如拆迁人、被拆迁人、拆迁管理部门、房地产管理部门、估价部门等等，包括：拆 迁人与被拆迁人协商拆迁补偿，签订拆迁补偿协议的合同关系；被拆迁人不同意拆迁方案 达不成拆迁协议向法院提起民事诉讼；拆迁人拆迁中侵犯被拆迁人合法权益的侵权法律关 系。城市房屋拆迁中的民事法律关系主要包括拆迁人与被拆迁人之间的以补偿安置为主 要内容的民事权利义务关系，房屋拆迁补偿、安置法律关系是指在房屋拆迁过程中，拆迁 当事人对补偿形式、补偿金额、安置房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等进行 协商而产生的民事法律关系。根据条例第 13 条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人应当 依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、
5、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁 过程方式和过渡期限等事项、订立拆迁补偿安置协议。 ”根据该条法律的规定可以得知，当 拆迁人与被拆迁人经过协商，双方在民事法律地位上完全平等，意思表示真实的情况下， 达成的拆迁补偿安置协议就是有效的。拆迁补偿价格水平的高低是拆迁利益冲突的焦点， 是拆迁人与被拆迁人博弈的焦点。拆迁补偿标准偏低将导致被拆迁人利益受损，从而引发 拆迁中的利益冲突和矛盾纠纷。根据民事法律关系主体地位平等的要求，房屋拆迁补偿与安置应该完全市场化， “房 屋拆迁补偿安置协议”的签订也明确体现了拆迁人与被拆迁人两者平等的民事法律地位。依 据拆迁条例的规定， “拆迁补偿的方式可以实行货币
6、补偿，也可以实行房屋产权调换。 ”“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价 格确定。 ”确定使拆迁人能承受、被拆迁人能接受的补偿标准，是实行货币补偿的关键。二、拆迁法律存在的问题与原因拆迁法律存在的问题1.拆迁补偿问题。行政补偿是指行政主体基于公共利益合法行使职权给相对人造成人身伤亡或财产损 失，或者公民、法人或者其他组织的公益行为引起人身伤亡或者财产损失，由行政主体依 法予以合理补偿的制度。在我国，宪法修正案和物权法都规定了为了公共利益的需要可以 对私有财产进行征收并给予补偿，但都只是简单规定要补偿，而对补偿本身没有一个明确 的界定，致使补偿的原则不清
7、、补偿范围偏小、补偿的标准偏低。按我国土地管理法 规定，依照“为公共利益需要使用土地的”和“实施城市规划进行旧城区改建，需调整使用土 地的”之规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应给予适当补偿。但除条例规定 了对拆迁房屋进行补偿外，现行法规中还没有就城市建设拆迁中国有土地使用权的补偿制 度内容没有做出明确规定，被拆迁人的国有土地使用权无法得到应有补偿。现行法律制度 对拆迁中的住房补偿机制和救济制度的规定不完善。补偿的主体与标准。实践中，拆迁人大多为政府直属的工程指挥部或者指挥部下属 的国有房地产开发公司，拆迁补偿包括土地补偿都由拆迁人直接支付。补偿的一个重要的问题是补偿标准问题，我国城市房
8、屋拆迁的补偿标准偏低。世界 各国在补偿原则上采取不同的标准，日本宪法上采用正当补偿的原则，法国采用公正补偿 原则，我国在民法草案第 44 条规定对征收不动产应当给予合理的补偿，物权法草案中也是 采用了合理补偿说。 “合理补偿”的标准不仅给了征收主体较大的裁量权，而且普遍存在补偿 不能完全弥补所受损失的现象。目前，我国的房屋拆迁补偿采取的是合理补偿原则，但是 补偿标准的确定缺乏科学性，补偿水平较低。在实际拆迁过程中，不予补偿或补偿过少， 这个层面的利益冲突，表现为被拆迁人的土地使用权被无偿剥夺；补偿安置价格完全由政 府根据其财力的承受能力来制订，有的甚至与房地产市场价格相差甚远；商业用房被拆迁
9、后，不能回迁原地，不能安置到相应的地段，或从业人员得不到相应的补偿：回迁的安置 房建筑质量不合格；适合安置的房屋供应不足，供应不及时等。补偿的范围与方式。在补偿的范围问题上，应对房屋所有权进行补偿，一般没有争 议，但对房屋所在的土地使用权是否应予补偿却争议很大，有人认为应不补偿，因为土地 是国家或集体所有，收回土地使用权是行使所有权的体现，实践中也是不予补偿的；有人 认为应当予以补偿，因为土地使用权是被拆迁人依法享有的合法权益，拆迁人拆迁的目的 是针对土地使用权的价值而不是房产的价值，而且土地使用权的价值远远超过房屋本身的 价值。我国在房屋拆迁补偿方式上，采取货币补偿和房屋产权置换两种方式，与
10、国外相比， 缺乏灵活多样的补偿方式，诸如实物补偿、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等。 实践中，由于拆迁补偿方式缺乏规范性，随意性太大，使得不同情形下的补偿和同种情况 下的补偿往往无公平可言。2.拆迁的听证问题。英国著名学者哈耶克有句名言：“法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定 并宣布的规则的约束-这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎 样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。 ”而长期以来，政府拆迁 部门往往过于追求效率而不按程序办事。在我国的城市房屋拆迁过程中， “暗箱”操作现象严 重。 城市房屋拆迁管理条例第 8 条规定了拆迁管理部门的
11、告知义务，但实际上许多拆迁 主管部门对被拆迁人关心的拆迁范围、拆迁期限、补偿标准、拆迁政策等实行信息封锁，导致被拆迁人的知情权得不到尊重，因此造成了被拆迁人在被剥夺知情权的同时被要求服 从公共利益，其作为民事主体的平等法律地位得不到有效的保证。程序正义得不到保障在 我国的城市房屋拆迁制度中有诸多表现，如政府对拆迁审批的随意性、补偿标准和范围确 定过程的随意性等。限于篇幅，在此仅以较为典型的听证制度为例进行说明。听证制度作 为程序正义的一个重要表现，在我国城市房屋拆迁过程中却缺乏公开性，在内容和程序上 均有诸多不合理之处。听证内容。就我国目前的征收程序的现状来看，听证程序只适用于征收的补偿阶段，
12、 而关于征收的决策本身是否符合公共利益，并没有引入听证程序来保障被征收人的参与权。 现行的征收程序也没有规定对政府征收这一具体行政行为的行政复议或者司法复审程序。 因此，征收成为政府单方面的决策。我国城市规划在拆迁权限上限定不严格。拆迁方案的 确定，由政府自身决定。某些政府官员出于追求政绩的考虑，或者自身业务素质等方面的 原因，导致规划缺乏科学性和合理性。由此引发一系列后续拆迁相关问题的隐患。我国 行政许可法第 36 条规定， “行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直 接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申 辩。行政机关应当听取申请人、利害
13、关系人的意见。 ”第 47 条规定， “行政许可直接涉及申请 人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害 关系人享有要求听证的权利。 ”这两条中涉及行政机关时，用了三个“应当”,说明立法设计中 把行政机关作出行政许可前的告知义务作为必要的程序，也把公众参与决策的程序性标准 作为公众的权利，必须有机会享有。听证程序。我国城市房屋拆迁的听证制度缺乏公开性。听证会的优点是公开透明。 行政过程越深，提供给行政主体与相对方沟通对话的平台越大，越有利于双方全面展示各 自的规范信息与事实信息，从而有利于结果的公正性，也有利于合意的形成。行政过程中 相对方参与的深度，或者说
14、与行政主体进行正面较量机会的大小，起意义并不限于实体正 义，它还体现了行政主体对于相对方人格尊严的尊重以及行政过程对于程序正义的崇尚。 长期以来，政府拆迁部门往往过于追求效率而不按程序办事，在本应公开征集民众意见的 情况下秘密进行自我决策。听证公开透明的范围不够宽泛。目前我国听证制度中大多是事中听证和事后听证，缺少事前听证。行政机关作出行 政行为前举行听证，在积极方面，可集思广益、加强沟通、促进参与，在消极方面，则可 防止偏私，杜绝专断。问题的出现和解决不应仅仅注重在问题发生后想办法，更应注重在 过程中预防和解决。3.新出台的国有土地上房屋征收与补偿条例存在的不足 2016 年 1 月 21
15、日，备 受关注的国有土地上房屋征收与补偿条例在经过先后两次面向全社会公开征求意见后， 终于正式公布实施。新条例的实施，让实施九年多、广受争议的城市房屋拆迁管理条例 寿终正寝。尽管征收补偿条例的许多规定有很大进步，但在一些问题上仍存在不明确 的地方，进而在实施过程中将难免遇到争议，有待相关解释和实施细则予以明确和补充。征收补偿条例第十七条实际总共规定了六种征收补偿款，分别为：价值补偿款、 搬迁费、安置费、停产停业损失补偿、补助费、奖励费。这六种征收补偿款和第十八条规 定的“住房保障”共同构成了该条例的补偿款的主要内容。但是，这些补偿条款的规定仅仅 是原则性的规定，一些补偿条款在实际落实时存在很多
16、问题：房屋价值补偿款应当如何确定？该条例第十九条规定的办法是“评估”,并且规定了房 屋价值补偿款的底线为被征收房屋类似房地产的市场价格。而评估的办法，有待新法规出 台；在搬迁费上，该条例第二十二条规定了房屋征收部门支付搬迁费的法定义务，但没有 规定搬迁费的给付标准和计算方法；在安置费上，该条例第二十二条规定了房屋征收部门 支付临时安置费的义务，但同样也没有规定安置费的给付标准和计算方法；在停产停业损失补偿上，条例第二十三条规定了确定停产停业损失补偿包括效益和期限两个因素。但是 放权到省级人民政府，规定由其制定，因此，该补偿的落实还需要省级人民政府尽快出台 配套措施。另外，随着近年来房地产市场极度的活跃，一些地区的房价变动也是瞬息万变，由 于房价上涨过快，原有补偿方案的落实速度跟不上房价上涨的速度，对被征收人来讲存在 很大风险。因此，尽管该条例规定补偿方案不得低于同等市场价格，但如果补偿落实时间 跨度过大，房价上涨因素可能导致原有方案低于市场价格。因此，这样不合理现象应当予 以重视，有必要进一步对补偿方案的时效性进行一定的限制。
