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1、分类改革后公益类事业单位财务内部控制问题探析随着社会主义市场经济的迅猛发展，公益类事业单位的内部控制体系弊端凸显。预算 缺乏科学性和合理性，财务上诸多后果严重的违法违纪行为，例如震惊一时的嫣然天使基 金的董事诈骗、财务风波案件，虚构经济业务，虚假合同、发票等行为直接影响到财 败、资产浪费、廉洁社会建设等重大问题，因此公益类事业单位内部有效控制已然成为社 会各界关注的焦点。一、事业单位内部控制问题的提出和研究意义内部控制起源于会计领域，后来广泛应用于企业和政府，在于实现管理目标，资源 充分利用而采取的自我调整、约束和评估的内部自我管理机制。然而，与企业内部控制不 同，事业单位内部控制在控制目标、
2、控制范围、控制标准、评价监督等方面存在着明显的 差异。公益类事业单位内部控制的目标在于保证公共服务效率与效果，监督事业单位的经 济活动及其行为符合法律规范，从而保障公共资源和公共资产分配的公平、公正。从事业 单位内部控制的内容来讲，学术界主要把内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通与内 部监督五个要素作为其主要内容，内部环境是基础和前提，在业务层面进行风险评估，根 据评估的风险在组织结构、制度上控制活动，信息沟通是桥梁，内部监督保障内部控制的 整个实施效果。在当下廉洁社会的建设进程中，事业单位内部有效控制的作用愈加明显。 事业单位内部控制内容要素如图 1 所示。2016 年，为了解决我国事业单
3、位内部控制体系存在的问题，充分发挥出内部控制体 制的有力作用，财政部发布行政事业单位内部控制规范 。并规定所有的事业单位于 2016 年 1 月 1 日起开始施行，这对于提高我国公益类事业单位内部控制水平，健全事业单 位内部控制制度体系，提升其在宏观经济发展中的重要作用具有深远的意义。二、公益类事业单位内控的现状及存在问题分析伴随着我国事业单位分类改革的完成，原有的事业单位将分成公益类、行政类和企 业类三部分。其中公益类将保留在事业单位之内，行政类的将划归到政府体制框架之内， 企业类将转变成企业管理。这种事业单位结构的变化，引起了事业单位内部控制的变化， 事业单位原来的内部控制体系已经满足不了
4、当下事业单位的实际发展需求，加强事业单位 尤其是探讨分类改革后公益类事业单位内部控制的有效性已经成为事业单位改革的重要趋 势之一。现阶段，事业单位内部控制远不如外部控制体系完善，事业单位外部控制是相对于 内部控制而言的一种针对组织及其组织关系实施的一种控制行为。分类改革后事业单位内 外控制及其与其他部门的关系可用下图表示。公益类事业单位的“非行政性”和“非生产性”的特性，以及其运行机制缺乏有效与社 会经济发展相适应的自我约束和竞争激励，使得内部控制尤其是财务方面的管理更加重要。 而内部控制制度在大多数公益类事业单位仍然形同虚设，不受重视，整体上缺乏有效性， 在很多方面存在着问题。具体可以归结为
5、以下两点：1、内部控制环境差，风险意识薄弱受组织结构性质和传统观念的熏陶，公益类事业单位的工作重点放在公益服务效果 上，在绩效考评和信息的沟通上存在滞后性，在内部环境上缺乏对内部控制的重视度和规 范化管理。管理人员的风险意识和控制意识薄弱，缺乏科学的内部控制概念，错将财务制 度等同于内部控制制度。部分事业单位虽然按照国家规定建立了一套内部控制制度，但是 没有真正地履行职责和义务，没有实现内部控制的目标，而是循规蹈矩。面对外部环境的 变化，组织没有及时的进行风险评估和分析，致使越来越多的事后控制频出，影响社会效 率和效益的实现。2、内部控制监督不足，管理控制方法落后首先，事业单位仅仅依照上年度的
6、收支情况进行增量预算，预算编制方法单一且落 后，编制不精细，失去了预算的意义。财务人员预算缺乏科学性和预见性，普遍出现支出 多，收入少的不良现象。其次，信息沟通制度落后，没有行之有效的沟通阻碍了信息的收 集与传递，致使内部控制信息不足，人与人之间缺乏合作。最后，没有相对应配套的监督 机制，事业单位内部控制的作用将很难发挥。缺乏独立的内部审计部门或是审计部门的专 业素质能力差，水平低，导致原有的内部收支标准无法执行，流于形式。三、公益类事业单位内部控制的影响因素1、内部环境与观念因素首先，内部控制的环境是内部有效控制的重要基础。内部控制的环境包括价值观念、 领导力、组织结构、内部政策、员工能力、
7、分工合作等众多方面。其中，领导对内部控制 的重视、权责界定、权利的制衡机制和关键岗位的员工能力素质都是内部控制环境中最重 要的影响因素。思想是行为的指导，在内部控制上，思想上的不融入导致行为上的不配合。 事业单位相对缺乏内部控制的理念，主观上害怕麻烦，认为内部控制制度会对工作造成束 缚，有章不循，有律不依，对内部控制的管理方法选择逃避，有抵触、排斥、反感情绪， 部分单位甚至把内部控制推托至财务部门，脱离于其他部门，权力缺乏约束和制衡，严重 阻碍了事业单位内部有效控制。2、信息沟通与管理因素内部控制的重要技术保证就是信息系统与沟通，可靠、高效的信息沟通系统是实现 内部控制目标的重要条件。这里的信
8、息主要是指全面而充分的内部财务相关数据和外部环 境中与内部决策相关的信息。若没有有效的沟通渠道和技术支持，就会导致信息沟通不灵 敏，员工无法理解当下的政策，信息无法传达，各部门之间配合不协调，财务部门与其他 业务部门缺乏必要的沟通交流，与外部的金融银行、政府相关部门缺乏必要的衔接，内部 控制无法正常运行。同时，有力地监督是事业单位内部控制的重要壁垒，而缺少健全的监 督机制是事业单位管理失效、腐败滋生的重要原因。在风险评估、内部控制评价、内部稽 查活动等方面，审计部门未能充分发挥其应有的监督作用，造成一定程度的职权浪费，监 督检查力度还需进一步加大。 四、公益类事业单位内部有效控制的策略方法结合
9、内部控制的基本要素，公益类事业单位应在领导和全体人员的参与下，进一步 建立健全现有的内控体系，提升单位内部管理水平和有效性，提高办事效率和效益。具体 方法有：1、强化责任人风险意识，结合实践加强理论培训首先，应该对事业单位全体人员加强内部控制的理论培训，增强其对内部控制的了 解、掌握和重视程度。同时，做到理论结合实践，熟悉内部控制的有效方法和程序，充分 调动人员的积极性。其次，风险意识自上而下的进行强化，先强化上级责任人风险意识， 对外部环境变化和内部风险定期进行评估并采取一定的控制活动，再将这种风险意识推行 至下级责任人，这样才能做出科学、合理、有效地风险评估和决策。2、强化制度的合理规范执
10、行，科学合理编制预算制度重在执行，没有执行的制度存在是没有任何意义的“摆设”，事业单位内部有效 控制的前提就是执行内部控制制度，并且做到规范性执行，各个部门履行了各自相应的责 任和义务。在履行责任的过程中，预算是事业单位内部控制的核心环节，科学、合理、客 观、准确的预算编制尤为重要。在预算编制过程中，通过对即将可能出现的不确定性风险 和确定性风险进行量化分析，精算并且计入财务收支项目，严格按照量入为出、收支平衡 的原则， “三上三下”的程序进行，再严格按照预算的编制有效执行。同时，强化会计工作在 内部控制中的重要作用，定期召开财务会议，汇报实际执行预算情况，对组织内部的财务 状况进行日常检查，
11、并采取奖惩制度，针对预算实际执行中出现的各种问题，及时指出并讨论提出合理化改进措施。3、强化内部审计监督制度，创新内部控制行为内部监督与外部监督相结合是最为有效的监督形式，其中内部审计监督是重中之重。 一是在事业单位内部建立一个相对独立的内部审计机构，保证内部审计的独立性和权威性， 切实开展内部审计工作，采取日常监督和专项监督相结合的方式，使之不再流于形式。二 是内部建立或外部聘请专业机构检查和评价内部控制体系中存在的问题与缺陷，并提出合 理化对策建议，保证内部控制目标的实现。建立健全信息公开制度，加强信息透明度，最 终形成人人参与、人人监督的良好氛围。三是建立事业单位财务预警系统，科学性、系统 性地设计财务检测指标，实行长期动态监测。在监督的同时做好内外监控工作，建立危机 处理应急机制，以便对风险和恶性突发事件及时防范并做出正确的回应。
