从管理大数据看转型期城投企业文化重构

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1、从管理大数据看转型期城投企业的文化重构 -中源数聚分析团队 CONTENTS 目 录 城投企业的基本情况 城投企业转型动因 01 02 城投企业转型路径分析 03 转型背景下如何进行文化重构 04 PART 1 城投企业基本情况 城投公司的起源 上世纪90年代初，政府投融资体制改革、分税制改革及城市化的快速发展催生了我国的城投公司的诞生，1992年国内第一家平台公司在上海诞生。 城投公司源于1991年新一轮政府投融资体制改革，设立城投 公司的目的旨在搭建政府投融资平台，扩大政府投资的放大 效应，提高政府投资使用效率，改变政府直接负责城市基础 设施建设的缺陷。 1994年分税制改革正式实施。一方

2、面，中央把财权高度集中， 另一方面，中央又把更多的事权层层下放给地方政府。分税 制改革导致了地方政府税收来源的减少，城市基础设施建设 资金的短缺催生了城投公司的产生。 改革幵放以后，中国的城市化进程加快了发展的步伐，城市 化的快速推进需要巨大的城市基础设施资金投入。由于城投 公司能够比其他途径更快更多地获取城市建设所需资金。因 此，各级地方政府纷纷设立了自己的城投公司。 01 02 03 城投企业发展历程 城投公司产生于20世纪90年代初期，是在国家新一轮政府投融资体制改革背景下,地方政府为了解决城市发展建设资金问题而组建的投融资平台公司。在经历了近20年发展，城投公司对城市基础设施建设、地方

3、经济社会发展、提升城市形象等方面做出了历史性的独特贡献。 爆发性增长期（20082013年） 2008年下半年，中央政府4万亿 投资刺激政策出台 2009年3月，央行、银监会“支 持有条件的地方政府组建投融资 平台，发行企业债、中期票据等 融资工具，拓宽中央政府投资项 目的配套资金融资渠道” 各家商业银行积极支持国家重点 项目和基础设施建设 城投公司在全国进入爆发性增长 期，各级地方投融资平台逐步做 大做强 2 1 初创期（19922007年） 1992年7月，全国首家城投公司 上海市城市建设投资开发总公司 成立 各大中城市城投公司相继成立，我 国城投公司进入初创期。 截止到2008年2月,已

4、加入全国城投 公司协作联络会的各大中城市城投 公司共有118家 3 战略转型调整期（2014以来） 2014年国务院颁布关于加强地 方政府性债务管理的意见（国 发201443号），“剥离融资 平台公司政府融资职能，融资平 台公司不得新增政府债务” 城投公司进入转型调整期。绝大 多数城投公司正面临由政府融资 平台向具有融资平台功能的市场 化主体转变；由建设管理主体向 城市基础设施和公共服务综合解 决方案提供商战略转型 城投公司的发展模式 目前国内的城投公司发展模式大致有六种形态：政府项目类、资源整合类、产业投资类、融资平台类、开发区运作类、金融服务类 01 政府项目类 主要是承接政府的基础设施建

5、设大项目，自己没有 多大的主动性，自身资源单一，主要的收益来源于 政府财政，行政性功能较为明显。如西安投资控股 有限公司 02 融资平台类 通过政府注入相关资产（土地、股权、资产）产 生，主要功能是通过融资投资城市基础设施建设。 目前国内的城投公司大部分都属于融资平台公司， 如绵投集团。 03 资源整合类 主要是以区域垄断资源或特许经营权为依托，进行 区域性横向扩张。通过这种资源整合，产生 1+12的效果。如首创集团 04 开发区运作类 它是整体负责某一个开发区的运作者，主要借助 政府政策，对区域内的产业进行引导聚焦，提供 多方面的环境建设和相关配套服务。如蛇口工业 园区 05 产业投资类 它

6、作为区域产业整合平台，主要是凭借充裕的资金， 在优势产业领域进行纵深发展，保持投资领域的适 度集中，从而起到引导开发区甚至一个城市的产业 布局和产业转移。如泰达控股 06 金融服务类 它主要是通过强大的资本实力推动产业发展，并 且以基金等金融工具为载体开展投资、融资引导 产业投资。影响范围不仅局限于本市甚至可以辐 射到全国。如南京国投 城投公司发展现状-城投公司总资产增速放缓 根据2013年底全国政府性债务审计结果，全面审计了7170家融资平台公司。预计目前我国有近万家融资平台公司，其中城投公司估计有几千家。 中国城投网的数据显示：2016年中国城投公司百强的总资产规模达到95821亿元，比2

7、015年增长了16.75%。预计到2017年我国城投公司百强总资产规模能突破10万亿元。 0%5%10%15%20%25%30%0200004000060000800001000001200002013年 2014年 2015年 2016年 E2017年 2013-2017年城投公司百强总资产变化表 总资产（亿元） 增速 PART 2 城投企业转型动因 城投企业转型的三个动因 地方政府债券 财政收入下滑 政府信用与公司信用隔离 政策出台，企业信用与政府信用隔离 城投公司的偿债能力是政府财政实力的体现，而国发【2014】43号文的颁布以及后续出台的针对城投 公司的监管制度出现，加快了地方政府与城

8、投公司信用隔离。 2017年以来，中央政策遵循“堵后门，开前门”的框架思路，即遏制地方政府违法违规举债融资，支 持合法合规举债融资渠道。一方面，财政部对融资平台的监管力度明显加强，特别是上半年针对地方 政府违规举债担保行为出台的政策和监管措施接连不断；另一方面，中央部委又连续发文推广PPP和 退出项目收益专项债，推动政府融资方式的转变。 堵后门 2017年1财政部发函问责违规举债 2017年5月关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知出台 2017年6月关于坚决制止地方以政府购买名义违法违规融资的通知 开前门 2017年6月关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知 2017年

9、7月关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知 2017年7月关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知 2017年11月关于规范政府和社会资本合作（PPP)综合信息平台项目库管理的通知 2017年城投行业相关政策 地方政府债券发行规模扩大，取代一部分平台融资职能 2009年和2010年，我国开始尝试地方政府债务由财政部代理发行。地方政府债券的发行在一定程度上取代了融资平台的部分融资职能。 2015年及2016年两年发行地方政府债券规模近10万亿；2017年上半年全国共发行地方政府债券1.86万亿元。 地方政府债券相关政策 2011年，国务院批准上海、浙江、广

10、东、深圳四地试点发行地方政府债。 2014年新预算法规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债举借债务的方式筹措。 2014年5月，2014年地方政府债券自发自还试点办法，批准上海、浙江等十省试点实行政府债券自发自还。 2015年5月，财政部启动地方政府债务置换，地方政府通过发行债券的方式置换存量债务。 2017年6月土储专项债的推出，遏制了通过土地进行变相融资的行为。 2017年7月，收费公路专项债的推出，有利于防范和化解交通领域新增债务风险。 010000200003000040000500006000070000800009

11、00001000002011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2011年-2016年地方财政收入及土地出让收入情况 地方财政收入（亿元） 土地出让收入（亿元） 财政收入下滑，偿债压力加大 城投公司的压力体现在地方政府债务负担沉重与偿债来源单一的矛盾上。根据2013年国家审计署全国政府性债务审计结果，截至2013年6月末，地方政府负有偿还责任的债务108,859.17亿元，负有担保责任的债务26,655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43,393.72亿元。 在偿债来源方面，地方政府主要依赖公共预算收入以及土地出让收入偿还债务。 近年来，受宏观经济下行、产业结

12、构调整等多种因素的影响，全国大部分地区财政收入增速均有所下滑。另一重要来源土地出让收入易受国家政策及房地产市场的影响，地方政府土地出让收入稳定性不高。 -50.00%0.00%50.00%0200040002014年 2015年 2016年 2014年-2016年黑龙江、辽宁、山西公共预算收入情况（亿元） 黑龙江公共预算收入 辽宁公共预算收入 山西公共预算收入 黑龙江公共预算收入增速 辽宁公共预算收入增速 山西公共预算收入增速 0500001000002011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2011年-2016年地方财政收入及土地出让收入情况 地方财政收入（亿元

13、） 土地出让收入（亿元） PART 3 城投企业转型路径分析 城投公司转型路径分析 目前已经有不少城投类公司走出了转型的路径，他山之石可以攻玉，成功转型的案例可以为更多谋求变革的城投平台提供经验和启发。从现有案例来看，城投公司转型方向为以下几个方面: 1 2 3 4 5 空壳公司被清理 资源整合为公益类国企 转型为市场化经营的国企 多元化发展实现业务转型 转型为金控平台 500余家空壳公司或被清理 城投政府融资职能被禁后，仅有融资功能的空壳平台已经失去存在的意义，如果不转型为实体运营的企业，将会面临被清理的命运。 对空壳城投的清理早在43号文之间就开始了，2010年国发19号文件规定对只承担公

14、益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理。到2013年全国政府性债务审计时，披露的7170家融资平台中仍有533家此类空壳平台存在继续融资行为。随着地方债务规范的推进，这类空壳城投将逐渐被清理。 资源整合重组为公益类国企 城投公司转型为公益类国有企业之后，就纳入了国有企业改革的范筹。根据国有企业分类改革的 安排，对于公益类国企，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，可通 过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营，监管目标重点考核企业的 营运效率和保障

15、能力，对经营业绩考核则有所淡化。 多年来作为投融资主体的城投公司在基础设施建设和公共产品服务方面积累了不少经验，而且与政府关系长期以来较为紧密，转型后仍是城建主力军的较佳选择。因此，对于不少城投而言，以基建为主业转型为公益类国企是更可能实现的路径。 城投公司仍可作为城建主力军 对于城投资源比较分散的地区，很可能会通过合并重组的模式改制成规模相对大的公益类国有企业。在合并资源的选择上，可以将拥有相似业务的城投公司的合并，发挥规模化经营优势。转型后原有企业的债务一般会由新公司承继，业务上进行市场化运营，一般通过BOT、PPP模式、政府购买等途径合法承担地区基础设施建设和国有资产运营任务。 整合地区

16、城投资源，成立规模相对较大的集团企业 多元化发展实现业务转型 城投公司在重组改制过程中，为增强造血能力，会在原有主业的基础上进行多元化拓展。转型后的公 司除了承担地区基础设施建设项目和国有资产运营任务外，也发力打造其他业务板块，多元化经营增 强造血能力。如马鞍山城投公司改名为江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主 营业务，提高经营性资产和经营性收入比重，并且积极参与产业投资，不断向金融、节能、环保、国 家扶持的新兴行业拓展。 相关多元化指的是拓展与主业相关的新业 务，如江苏镇江城投、湖南郴州城投，天津 泰达转型初期也是依托于园区建设进行业务 拓展。 相关多元化 非相关多元化指的是进入和主业不相关的业 务，比如有些城投公司为摆脱城建业务的局 限，涉足一些高新技术产业、制造业等。如 马鞍山城投、武汉城投以及转型后期的天津 泰达。 非相关多元化 转型为市场化的经营性国企 对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理