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1、秦汉公文文书与官僚行政管理卜 宪 群秦汉时期 , 官僚制度获得高度发展 , 一套适合于集权制统治的施政手段逐渐完善 ,并贯穿于官僚制度的行政运作之中。 其中 , 公文文书是官僚行政管理的一个极重要手段。 汉人有 “以文书御天下” 之语 , 即是对公文文书所发挥作用的高度概括。 公文有广义和狭义之分。 广义的公文包括与处理公务有关的一切文书 , 狭义的公文系指与法律条令有关的文书。 本文是以广义的公文概念为出发点 , 探讨秦汉公文的渊源、 内容及其与官僚行政管理的关系。一、 公文的起源及其作用公 文的萌芽可追溯到文字产生的初期。 殷代甲骨文中的部分内容 , 如 “令”、“告”、 “册” 等字 ,
2、 已包含着文书的某些特征。 尚书 中有些篇章也含有后世公文的萌芽。 商王与诸侯国之间存在着简单的公文往来 , 如诸侯向商王报告敌情 , 商王则下达命令令其执行等等。 周代实行的是等级分封统治方式 , 诸侯有高度的自治权。 周王除册命分封和设监外 , 并不干预诸侯国内之事。诸侯对周王除纳贡、 朝聘、 助战之外 ,也很少与周王发生其它政务联系。 缺乏中央集权决定了周代公文制度不能获得发展。战国以降 , 封建官僚制逐渐形成。 官僚制以中央集权和君主专制为基本特征 , 以郡县制取代分封制 , 以权力及身而止的官僚替代世卿世禄的贵族。 为适应行政管理的需要 , 大量复杂的公文及其制度随之产生。 商君书
3、去强 云:“强国知十三数: 竟内仓口之数 , 壮男壮女之数 , 老弱之数 , 官士之数 , 以言说取食者之数 , 利民之数 , 马、牛、刍稿之数。 ” 对这些复杂数字的统计与呈报 , 就构成了公文的重要内容。禁使云:“夫吏专制决事于千里之外 , 十二月而计书以定。 ” 计书即上计文书 , 是联系中央与地方的重要公文之一。 云梦秦简的出土 , 使我们对战国时秦国复杂的公文制度 , 公文在当时行政管理中的作用有了更多的认识。 如 内史杂 云: “有事请(也 ) , 必以书 ,36毋口请 , 毋(羁 ) 请” , 即反映文书是官僚行政运作的必要形式。 其实不独秦国 , 战国列国随着官僚制的确立也都建
4、立了相应的公文制度。 如已出土的楚简中 , 就包括了楚地方官员向中央呈报的名籍、案件记录等。三晋和齐皆建立了上计制度以及官吏考绩任免制度 , 足证相应的公文制度已经确立。不过 , 更为系统化的公文制度形成于秦汉时期。 秦汉公文无论在类型、 运转程序及制度规定上都为中国古代公文的发展奠定了基础。 秦统一后 , 秦始皇在议定皇帝称号的同时 , 也议定了皇帝专用文书的名称 , 即 “制” 和 “诏”。史记 秦始皇本纪 引正义 云: “制诏三代无文 , 秦始有之。 ” 秦始皇的独断专制也表现在公文处理上。史云: “天下之事无小大皆决于上 , 上至以衡石量书 , 日夜有呈 , 不中呈 , 不得休息。贪于
5、权势至如此”。 汉书 刑法志 引服虔注云: “始皇省读文书 , 日以百二十斤为程。”汉承秦制 , 萧何入关中 , 舍弃宫室财物而独取文书 , 反映了汉初统治者充分认识到公文在国家管理上的重要意义。 至西汉中期出现了 “文书盈于几阁 , 典者不能遍睹” 的状况。 东汉统治者精兵简政的方针之一就是使 “文书调役 , 务从简寡”。秦汉各级官僚也形成了以公文行事的行政运作规则。 汉书 贾谊传 云:“大臣特以簿书不报 , 期会之间 , 以为大故。 ” 颜师古注: “言公卿大臣特以簿书期会为急 , 不知正风俗 , 厉行义也。” 后汉书 刘陶传 云黄巾起义时 “州郡忌讳 , 不欲闻之 , 但更相告语 ,莫肯
6、公文” ,这是指他们不愿以公文的形式向同级通报情况 , 只是口头相告 ,怕留下文字证据 , 被人抓住把柄而丢官。 此事也恰恰证明正常的政务往来是以公文行事 , 并非口头相告。 生活于东汉前期的王充云:“汉所以能制九州者 , 文书之力也。(汉 ) 以文书御天下”, 充分概括了公文文书在秦汉官僚帝国所发挥的巨大作用。本世纪以来简牍材料的大量出土 , 也为王充之语作了强有力的佐证。二、 公文种类与运行制度秦汉公文大体有四种类型 , 即皇帝御用公文 , 官僚疏奏、 上书 , 官府行移公文 , 官府考绩、 管理公文。 试析如下。(一 ) 御用公文御用公文即皇帝专用公文。 后汉书 光武帝纪 注引 汉制度
7、云:“帝之下书37秦汉公文文书与官僚行政管理论衡 别通。后汉书 光武帝纪。汉书 刑法志。参见陈振裕 湖北楚简概述, 载 简帛研究 第 1期 , 法律出版社 1993年版。有四:一曰策书 , 二曰制书 , 三曰诏书 , 四曰诫敕。 ” 蔡邕 独断 云: “汉天子正号曰皇帝 , 其命令 , 一曰策书 , 二曰制书 , 三曰诏书 , 四曰戒书。 ” 制、 诏、 策、 戒书为皇帝的专用文书。1. 制书。 制书由命书演变而来。汉制度 云: “制书者 , 帝者制度之命也。 ” 秦始皇改 “命为制” , 可知秦统一前使用的是命书而非制书。 云梦秦简 行书律: “行命书及书署急者 , 辄行之。” 秦统一前所用
8、 “命书” 应是对周代制度的继承。周王及诸侯对属下官爵车服礼器的赐予常用 “命” , 如 “命书”、 “命卿”、 “命服” 等等。制书常见于史籍、 汉简、 碑传。日本学者大庭考证汉代制书下达有三种形式: 第一种是皇帝以自己的意志单方面下达的命令; 第二种是官僚在被委任的权限内提出的献策得到认可 , 作为皇帝的命令而公布; 第三种是皇帝向一部分官僚指示政策的大纲或自己的意向 , 委托他们进行详细的立法时使用 , 它由第一二种形式复合而成。他从法制史的角度考察制书与律令的关系 , 并对制书下达形式的归纳基本是正确的。 需要补充的是: 第一 , 制书的形式在秦代已经形成 , 汉代制书是在继承秦制的基
9、础上发展变化而来。第二 , 汉代制书的下达还常受自然灾害、 各种变异及符瑞的影响。第三 , 制书还有两重含义: 其一 , 称制书是皇权的象征 , 非皇帝而称制是一种大逆不道的行为。如 汉书 淮南厉王长传: 刘长 “不用汉法 , 出入警跸 , 称制 , 自作法令”。 南粤王赵佗传: 赵佗 “乃乘黄屋左, 称制 , 与中国侔”。 制书的下达也并非如 汉制度、独断 所云 “制诏三公” , 实际上制书的下达对象包括三公、 皇太子、 将军、 太守、 诸侯王等各类人物。制书的内容也不限于 “制度之命” , 一般非制度性的告白也常用制书下达。 其二 , 制书还包含着对各种争议、 议论的最高裁决之意。 说文
10、云: “制 , 裁也。 ” 汉书 韦贤传 载有当时关于祖庙迭毁之礼的争议 , 哀帝 “制曰: 太仆舜、 中垒校尉歆议可”。 后汉书 章帝纪 云白虎观会议 “帝亲称制临决”。此处的 “制” 皆为裁决之意。2. 诏书。 始皇改 “令为诏”, 则诏书由先秦的令演变而来。左传 僖公九年: “令不及鲁”; 宣公十二年 “未能行令”。 云梦秦简 语书:“今法律令已具矣 , 而吏民莫用。 ” 诏书还有从先秦 “告” 演变来的痕迹。史记 秦始皇本纪 集解引蔡邕云: “诏 ,告也。 ” 说文 段注引 广韵: “告上曰告 , 发下曰诰。” 秦汉似不作此区分。 汉代诏书下达常有 “布告天下” 之语 , 皆有诏告之意
11、。 汉制度 云: “诏书者 , 诏诰也 , 有三品:其文曰告某官某 , 如故事 , 是为诏书。 群臣有所奏请 , 尚书令奏之 , 下有司曰制 , 天子答之曰可。若下某官云云 , 亦曰诏书。群臣有所奏请 , 无尚书令奏制之字 , 则38历 史 研 究1997年第 4期 参见 后汉书 章帝纪 元和三年; 隶释 卷一五等。秦汉法制史研究 , 林剑鸣等译 , 上海人民出版社 1991年版。分见 左传 定公四年、 成公二年、 昭公四年。答曰已奏 , 如书本官下所当至 , 亦曰诏。 ” 制和诏尽管来源形式不同 , 汉人也力图加以区分 , 但在实际使用中 , 制书和诏书并无严格划分。 如 汉书 王莽传 云:
12、 “诏文始书 , 反虏大败; 制书始下 , 反虏毕斩。 ” 同一文书 , 前称 “诏”, 后称 “制”。 霍光传 载废昌邑王时 , “皇太后诏曰: 可。 ” 此处 “诏” 亦即 “制”。 但也不能得出制书和诏书完全相同的结论。 细加推敲 , 制书大多是对各级官府所下公文 , 而诏书往往有诏告天下之意 , 故其结尾往往有 “布告天下” 之语。3. 策书。 汉制度 云: “策书者 , 编简也 , 其制长二尺 , 短者半之 , 篆书 , 起年月日 , 称皇帝 , 以命诸侯王三公 , 以罪免亦赐策 , 而以隶书 , 用尺一木两行 , 唯此为异也。 ” 独断 与此大体相同。 皇帝御用文书名策书 , 其意
13、有二: 第一 , 以形式而得名。 汉制度、 独断 皆云:“策者 , 简也” , “长二尺 , 短者半之 , 其次一长一短”。汉代制书、 诏书皆书于简 , 而此处独云其尺寸 , 是强调其不同之处。 史记 三王世家 载褚先生论武帝封三王之策书云: “至其次序分绝 , 文字之上下 , 简之参差长短 ,皆有意。 ” 这证明 汉制度、 独断 所云策书用简长短不一之语不误 , 而与诏书 “尺一” 之简相异。 第二 , 策书的出现与周代册命制度的影响有关。 策通册。 说文 云:“册 , 符命也。 诸侯进受于王也。 象其札一长一短 , 中有二编之形。 ” 周礼 内史:“则策命之司农” , 郑注: “策 , 谓
14、以简策书王命。 ” 周天子分封诸侯及任命官职爵位 , 诸侯之分封卿大夫 , 卿大夫封臣宰 , 皆有册命之文。三王世家 所载武帝封齐王、 燕王、广陵王的策书 , 显然是不同于制诏的另一种御用文书 , 从形式上与周制是一致的。 汉代策书用于官吏任命 , 也含有周代封官授职均需册命之遗意。汉书 萧望之传: “上以 (萧 ) 育耆旧名臣 , 乃以三公使车载育入殿中受策” , 策拜为南郡太守。 后汉书章帝八王传: “皆置令丞 , 使司徒持节之河间奉策书、 墨绶 , 祀于太牢。 ” 汉代策书显然由周代册命转化而来 , 但并不等于周代的册命 , 而且使用范围亦比周代有所扩展 ,如策免、 策问等。薛英群考证居
15、延汉简中不见有策书, 当是策书使用具有一定范围 , 如策封主要是诸侯王 , 策拜、 策免也均有一定官秩限制。4. 敕书。 据 汉制度 和 独断 , 皇帝专用文书还有敕书。说文 云: “敕 , 戒也。 ” 释名 释书契: “书所敕命于上 , 付使传行之也。” 独断 云: “戒书 , 戒敕刺史、 太守及三边营官。 被敕文曰 , 有诏敕某官 , 是为戒敕也 , 世皆名此为策书 , 失之远矣。 ” 敕书出现约在西汉中后期。汉书 成帝纪 云鸿嘉四年 (前 17年 ): “数敕有司 , 务行宽大。 ” 汉书 萧望之传: “敕令召望之手付。 ” 后汉书 邓禹传:“帝以关中未定 ,而禹久不进兵 ,下敕曰”云云
16、。 居延汉简释文合校 (下简称合校 ) 130 14 :“所敕莫虏 , 因奏八书。 ” 敕书含有训戒、 告诫之意 , 不同于策书是明显的 , 但敕书自身的格式及其与制、 诏的区别还有待于进一步研究 , 根据 独断, 至少在后汉晚期 ,39秦汉公文文书与官僚行政管理汉代官文书考略 , 载 汉简研究文集, 甘肃人民出版社 1984年版。人们对敕书的认识就已经模糊了。除上述公文外 , 皇帝御用公文还有玺书和征书。 汉书 张汤传:“玺书劳问不绝”。 杜周传:“上以玺书让延年”。 武五子传:“赐诸侯王玺书”。 玺书是否与制、诏、 策、 敕在形式上有别还不十分清楚。 后汉书 杜诗传 云:“间者发兵 , 但用玺书 , 或以诏令 , 如有
