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1、农村基层政权建设：困境与应对,目录,农村基层政权的概念 农村基层政权变革的历史 新时期村级组织的困境 新时期乡镇政权的困境 制度创新：应对困境的基本策略 结束语,农村基层政权的概念,农村政权县、乡、村三级政权及其组织 农村基层政权（广义）乡级政权、村级组织 农村基层政权（狭义）乡级政权 由于乡级政权的活动是在县的领导下进行的，又要依靠村组织来落实，因此研究乡级政权时，必须从它与县和村的关系中来把握。 政权建设 职能建设职能问题主要是基层政权对上负责与对下负责的关系问题。“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。” 制度建设组织机构、工作体制、工作方式 影响要素： 社会经济条件
2、：个人生态范围/社会组织的发育程度 国家的基本制度、政策 行政任务的性质：汲取型/给予型/禁止型/服务型,农村政权变革的历史,自秦代“郡县制”以来的“官民共治”的乡村政治格局 民国时期国家权力对乡村社会的渗透 建国以后基层政权建设的完成 传统工业化战略时期国家动员农村资源的组织保障。有利于国家对农村资源的动员，却不利于增进农民自身的利益和促进农村自身的发展。,乡政村治（取消农业税前） 家庭承包撤社建乡（82宪法）村民自治 村民自治的制度供给既是为了保障村民的直接民主权力，也是为了通过提高农民的社会组织化水平降低由于农民的高度分散而急剧升高的政府与农民的交易成本。 汲取型任务：农业税/征购提留；
3、禁止型任务：计划生育 干群关系的高度紧张 乡政村治（后农业税时期/新时期）水火关系油水关系鱼水关系,新时期村级组织面临的问题,有选举无权威 贿选对村干部权威的伤害 无资源无行动能力/有事不议 村干部与乡级政权的疏离 乡村关系/自治权与行政权的冲突 村庄派系政治的恶化,双重目标下的村庄分类国家任务权威型 达标型村民参与瘫痪型 独立王国型,乡镇政权面临的挑战和困境,首先从管理体制上看，乡镇党政面临着新旧领导体制冲突的挑战 实行村民自治以后，乡村关系由领导关系到指导关系、合作关系 农民自主性和权利意识提高以后，有人治到法治的转变 各种社会中介服务组织、民间“草根”组织出现，村民也可以通过新契约的形式
4、从民间组织那里得到某种公共服务,而非单独指向政府。这样就使得乡镇政府原有的掌舵者地位受到了挑战,其次从资源汲取上看，在新形势下乡镇党政，面临着寻找新的财政资源的挑战 取消税费 县级财政困境的下压 改革开放初期取得那么大的成就, 根本原因在于那时期改革政策的核心是“放权”, 给地方政府一定的财政和行政权力。20世纪90年代调整以来,“收权”成为国家体制和政策的趋势。上级政府相继把有权有钱的单位都收走了, 比如工商、税务、公安、司法、检察、法院、国土、烟草、检验检疫、人事等部门都实行垂直管理。更难以理解的是权力上收了, 出了事情却追究地方政府的责任。最头疼的是县级政府财权、事权不对称。,从领导方式
5、上看，乡镇党政面临着行政随意性大、干部威信低的严峻挑战，面临着重塑政府形象的艰巨任务。 压力下的动作变形 政府公信力下降 农民权利意识提高 现代传播技术,关于乡镇政权改革取向的争论,乡镇自治 相较于大多数评论者将以往乡镇机构改革的失败归因于“没有抓住职能转变这个关键”,李昌平则鲜明地提出,“转变职能不是真正的关键,真正的关键是要转变体制”,即由官本位体制转变为民本位体制,让过剩的官方权力退出乡村社会。基于这样一个认识,李昌平关于乡镇机构改革的思路是“乡镇自治”。,“虚化乡镇”,改乡镇政府为县级政府的派出机构,也即改乡镇政府为乡公所。 这种方案以徐勇教授、贺雪峰教授为代表。该观点认为,乡公所不是
6、一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构,其主要职能一是完成政府任务,二是指导村民自治活动。他们认为,产生乡镇政权面临困境的主要原因,是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。,当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府自身,就目前的组织体制而言,它是支配性政府间体制造成的;从历史上来看,它是革命后国家权力强制性植入(嵌入)乡村社会,打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑,都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织,实行“乡政自治”,才能从根本上破解目前的乡镇难题,最终达
7、致国家在乡村社会的善治。,制度创新：应对的基本思路,以创新求发展、求稳定，是应对这些挑战的根本出路。虽然基层政权的许多困境是由一些更高层次的制度困境照成的，但县乡政权仍然有通过自主创新缓解基层政权困境的空间。这种创新的总的趋向包括：其一，强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能；其二，设定农村公共服务标准体系,以提高乡镇公共服务有效性；其三，完善责任流程,以强化乡镇政府责任机制；其四，通过强化民主决策、民主监督和实施一事一议财政奖补等，提高村级组织的行动能力。,突出社会管理与公共服务职能为核心。主要表现在以下四个领域:一是公共安全和秩序。通过政策宣传提高村民的爱国意识、法治意识、引导和健全村民自治
8、组织、加强基层党组织建设等方式来实现。二是公共卫生和公共设施环境。人们生存质量高低与公共卫生和周边公共设施环境紧密相连,公共卫生和环境质量也体现一个国家的文明程度,提供基本公共卫生服务和改善生存环境成为各级政府当然的职能,未来的乡镇政府将在这方面承担更大的责任。,三是公共(义务) 教育和培训。这是一项纯公共服务,它关系到整个民族文化素质问题,涉及到未来中国智力支持和人力资源长远战略问题,上级政府的各项政策需要乡镇政府去贯彻落实。四是公共福利和救济。既然国家存在的目的是维护安全、秩序和正义,这就决定了“政府要对公共服务短缺问题作出反应,主持和维护社会正义,帮助处于弱势的老人、孩子、落后地区的特定
9、人群,使他们的身心健康、基本生活水平有所保障。,提高公共服务有效性的路径是设定农村基本公共服务标准体系。 标准体系是指一定范围内的标准按照其内在联系形成的科学有机整体,其直观表现形式就是标准体系表,即将标准体系按照一定形式排列起来的图表。设定农村基本公共服务标准体系的作用:一是可以直观描绘出一定范围内标准化活动的发展蓝图;二是能够系统反映全局,有利于明确乡镇工作重点,突出乡镇职能特色;三是有利于乡镇结合实际进行对照,从社会发展的战略高度寻找不足;四是有利于解决“头痛医头,脚痛医脚”的弊端和由此产生的工作盲目性,从根本上提高乡镇公共服务的系统性和有效性。,以完善责任流程为路径,强化乡镇政府责任机
10、制。第一,要认真观察,善于发现组织里隐藏的“责任流程”。第二,要细化双向责任关系,量化责任目标,完善责任流程体系,构建责任网络,尽量减少“都负责又都不负责”的交叉现象发生。第三,在流程设计中进一步细化、明确乡镇目标职责和每个岗位职责,设计责任流程关键绩效指标。建立流程的持续评审机制,从而牵引流程的持续优化。,2000年以来地方政府创新奖,评选标准,评选标准创新程度申请项目必须具有独创性, 而不是机械模仿他人或照搬上级指示 参与程度项目必须有助于提高公民参与度和政治透明度, 使公民对地方事务有更大的发言权 效益程度项目必”具有“ 显”社会效益, 并被事实充分证明, 或得到“ 益者广泛承认 , ”
11、必须对人民生活或经济建设 民主政治和社会安定具有重要推动作用, 持续程度“ 必须具有适度示范效应和推广意义, 可以被其他单位借鉴仿效。,基本成效,政治改革类的创新让老百姓得以真正参与到 政治中来, 参政、议政、督政, 通过政治权利的有效 利用为自己谋求利益。行政改革类的创新则为老百 姓办理公事提供便利, 带来公民满意度的提高。通 过提供新的服务或改进服务提供的方式, 公共服务 类的创新为老百姓带来了真正的实惠, 解决了许多 以前无法解决的问题。 政府官员也在创新的过程 中尝到甜头, 对获奖项目的跟踪调查发现, 近2/3 的 负责官员都得到了提升, 或者调动后的职务更重要 了,获奖项目情况,公共
12、服务类 改善政府的公共服务体制,提高公共服务的质量,建设服务型政府(公共服务类入围项目数量最多,共计12项,占总数的10. 5%多) 进入21世纪后,中共中央及时提出了建设服务型政府的政府改革目标,这既反映了执政党执政为民和为人民服务的根本宗旨,也体现了政府现代化的内在要求。,公共服务类政府创新奖入围项目为: 1. 中共石泉县委、县人民政府“关爱留守儿童长效机制建设”; 2. 山东省莱西市人民政府“为民服务代理制”; 3. 北京市西城区人民政府“改进基层政府公共服务”;4. 上海市南汇区惠南镇人大“公共服务均等化改革”; 5. 陕西省杨凌农业高新技术产业示范区管委会“服务承诺制”; 6. 广西
13、南宁市“社会应急联动系统”,7. 河南省焦作市构建“三级服务型政府”; 8. 北京市“社区公共服务平台”; 9. 上海市徐汇区康健街道工委、办事处“康乐工程”;10. 浙江省衢州市农技推广服务中心“农技110”; 11. 中共南京市下关区委、区人民政府“政务超市”; 12. 山东省枣庄市市中区财政局“财政支农方式创新”)。,行政审批类简化审批,减少管制,提高效益,方便群众(行政审批类入围项目11项,占总数的9. 6% ) 。管制政府强化行政审批,增大政府寻租的机会,而市场经济和服务型政府则必然要求减少行政审批的环节与程序,提高行政效率,最大限度地方便公民。一个与社会主义市场经济相适应的现代政府
14、,应当是一个高效的政府。,行政审批类政府创新奖入围项目为: 1. 中共海口 市委“实行行政审批的三制”; 2. 深圳市人民政府 “改革行政审批制度”; 3. 四川省平昌县人民政府 “对个体工商户实行公开评税”; 4. 上海市徐汇区人 民政府“政府工作流程再造”; 5. 天津市南开区“超 时默许”新机制; 6. 浙江省温州市人民政府“效能革 命”; 7. 广东省深圳市监察局“行政审批电子监察系 统”; 8. 中共咸宁市咸安区委“乡镇行政管理体制改 革”; 9. 四川省成都市人民政府“一窗式”行政审批制度改革; 10. 云南省昆明市人民政府法制办公室 “行政处罚自由裁量权规范化”; 11. 新疆兵
15、团农七 师“天北新区管理体制改革”),维护弱势群体权益类实施扶贫政策,建立社会救助制度,维护社会弱势群体的权益(弱势群体权益类入围项目11项,占总数的9. 6% ) 。社会主义市场经济的引入,极大地提高了当代中国社会生产力,改善了广大人民群众的物质生活水平。但市场经济不仅不会自发地消除困难群体和贫困人口,反而会催生新的弱势群众。实施扶贫和救助政策,维护弱势群体的权益,是各级政府的基本责任。,维护弱势群体权益类政府创新奖入围项目为: 1. 四川省总工会、成都市总工会“省际工会联动维护农民工权益”; 2. 广东省揭阳市总工会“民间社团建工会”; 3. 浙江省义乌市总工会“工会社会化维权模式”; 4
16、. 福建省泉州市总工会“构建外来工维权新模式”; 5. 北京市延庆县“制止和预防家庭暴力”; 6. 河北省石家庄市“少年儿童保护教育中心”; 7. 河北省迁西县“妇女维权”;8. 北京大兴区“巾帼维权岗”; 9. 海南省海口市龙华区“外来工之家”; 10. 中共鹤峰县委“扶贫项目民营企业业主负责制”; 11. 中共金平县委“少数民族地区的扶贫”,社会保障类 扩大社会保障的范围,促进社会的公平正义,推动和谐社会建设(社会保障类入围项目10项,占总数的8. 8% ) 。公平正义是社会主义的首要价值,实现公平与效率的统一应当是社会主义的优越性所在。市场经济的内在逻辑势必导致收入差距的扩大,进而造成教
17、育、卫生、安全、参与、养老甚至司法的不公平。对于市场经济的不足,只有通过政府的积极干预才能得到有效遏制。,社会保障类政府创新奖入围项目 为: 1. 福建省厦门市人民政府“市民健康信息系统 建设”; 2. 浙江省松阳县人民政府“农村宅基地换养 老”; 3. 重庆市中共黔江区委、区人民政府“农村卫 生管理体制创新”; 4. 中共青县县委、县人民政府 “农村合作养老制度建设”; 5. 浙江省宁波市海曙区 人民政府“政府购买居家养老服务”; 6. 新疆维吾尔 自治区呼图壁县人民政府“农村养老保险制度改 革”; 7. 浙江省长兴县教育局“教育券制度”; 8. 福建 省厦门市思明区嘉莲街道“爱心超市”; 9. 河北省迁 安市人民政府“新型农村合作医疗制度”; 10. 广西 壮族自治区民政厅“五保村”建设),
