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1、公共管理理论研究 复习串讲,中央党校经济学部教授 李鹏,第一讲 公共管理环境,一、公共管理环境概论 （一）公共管理环境的涵义及特征 公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总和。,公共管理环境几个方面的特征：,第一，复杂性； 第二，广泛性； 第三，差异性； 第四，不确定性； 第五，动态性。,二、公共管理环境要素分析,1、经济环境：指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面 2、政治环境：指社会中的政治运作过程和政治制度的特点，它涉及一个国家的基本社会制度、政治结构、党派关系、政府的政策倾向以及公众的政治倾向等等。,3
2、、法律环境：对于公共部门管理活动而言，法律环境起着规范和保障的作用。法律环境的优劣，是反映一个社会、一个国家公共管理水平高低的重要标志。,4、社会文化环境：社会文化环境涉及的内容和范围极其广泛，它包括一国或地区的语言、文字、教育水平、宗教信仰、社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度。,5、科学技术环境：科技环境主要是指在科学、工程技术、医药以及其它领域内知识和能力的一般水平，以及交通、通讯、信息处理、医药服务、安全服务、环境分析、生产和制造过程及农业生产的一般能力。 6、自然环境：自然环境就是由全部自然的、物质的背景所构成的因素，具体包括资源因素、地理因素、地质因素、气候因素、生态因素等
3、等。,三、中国公共管理的环境,（一）国际环境 1、从官僚制向后官僚制的政府转型 2、新技术革命尤其是信息革命，成为当代西方政府改革的一种催化剂 3、全球化对公共行政的影响,（二）国内环境,1、经济环境 2、社会环境 3、文化和价值环境状况 4、法制环境 5、政治环境,（三）中国政府公共管理面临的 挑战和机遇,1、世界贸易组织框架下的政府职能 2、入世对中国政府公共管理职能的挑战 3、入世对中国政府公共管理职能转变的机遇,第二讲 政府职能,一、政府职能的一般理论 1、政府的概念 是国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。 广义和狭
4、义之分，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。,2、政府的起源,（1）中国先秦诸子的“止争论”； （2）以亚里斯多德为代表自然论； （3）以霍布斯、洛克、卢梭为代表的社会契约论； （4）社会分工论； （5）马克思主义认为政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治和社会管理的工具，是随着私有制的出现、阶级和国家的产生而产生的。,3、政府的属性,政府的属性是指政府的本质特征，由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性。,政府的阶级性：政府通过暴力机器对抗敌对阶
5、级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子反抗，巩固和保卫国家政权。,政府的社会性：政府对社会公共事务进行的管理。 政府的自律性：政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。,3、政府职能的含义：是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。,4、政府职能的基本特征 (1)整体性；（2）社会性；（3）适应性；（4）差异性,二、政府职能发展演变,1、资本主义制度之前的政府职能 2、市场经济国家的政府职能模式,三、市场经济条件下政府的主要职能,1、政府的政治职能 指政府在国家和社会中所起的政治作用，其目的主要是提供政治秩序和促进民主发展。,2、政府的
6、经济职能,在市场经济中，政府承担的一般职能就是解决市场机制自身无法解决的问题，弥补市场失灵。 （1）市场活动可能导致“外部不经济”。（2）市场经济导致收入分配不公。（3）市场不能有效提供具有“外部经济性”的公共产品。（4）市场经济运行的宏观不稳定。,3、政府的文化职能,政府的文化职能主要包括：（1）意识形态职能；（2）发展科学技术和教育职能；（3）发展文学艺术和体育卫生职能；（4）加强道德建设的职能；（5）清除没有社会价值并且有害的文化产品的职能。,4、政府的社会职能,政府的社会职能，一般包括以下几个方面：（1）各种社会保险安排；（2）社会福利制度；（3）为那些低收入家庭的正常生活提供救济；（
7、4）对自然灾害的救济；（5）合理利用和分配自然资源，保护生态环境，实现可持续发展。,四、政府失灵,1、政府失灵的含义 由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵”或“政府失败”。,2、政府失灵的类型与成因 公共政策的失效、政府机构及其官员是“经济人、公共产品和服务供给的低效率、政府运行成本过高、寻租和腐败。,3、政府失灵的治理 市场好改革、分权改革、厉行法治、促进公民的参与和监督。,第三讲 公共财政管理,一、公共财政基本理论 1、市场经济与公共财政 为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。 公共财政是市场经济的产物
8、，是以经济的市场化为前提的。,2、公共财政与公共管理：公共财政的“公共性”特点决定了公共财政是与公共管理的目的相一致的；政府的财政活动与政府的公共行政管理之间存在有机的必然联系。,3、公共财政的特点：公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制、公共财政是一种服务财政、公共财政是一种民主财政；公共财政是一种法制财政。,二、公共收入管理,1、公共收入的含义 公共收入也称财政收入或政府收入，是指在一个财政年度内，政府为满足社会公共需要，凭借政治权力和财产权力，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。,2、公共收入的形式：,税收收入； 债务收入； 国有资产收益； 政府费收入； 其他收入形
9、式。,3、公共收入分类,按收入形式分类，公共收入可以分为税收收入和非税收入。 按照管理权属，公共收入可以分为中央收入和地方收入。 按收入来源分类，公共收入可以分为境内外收入、不同所有制经济的收入和不同部门的收入。 按照不同所有制分类，公共收入可以分为国有经济收入、非国有经济收入。,4、公共收入规模,公共收入规模是衡量一国在一定时期内（通常指一个财政年度），各级政府以各种形式占有社会资源的价值总量的重要指标。 在公共收入中，影响财政收入规模和收入增长速度的因素主要有：经济发展水平、生产技术水平、公众生活水平的提高、实现政府职能的需要。,三、公共支出管理,公共支出是以国家为主体、以财政的事权为依据
10、进行的一种财政资金分配活动，它集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。,1、公共支出的分类,根据政府职能进行的公共支出分类； 按资金分配部门进行公共支出分类； 根据行政级次进行的公共支出分类； 根据公共支出在社会再生产中的作用进行的支出分类； 按支出是否有直接补偿进行支出分类 按公共支出的目的性进行支出分类；,2、公共支出的原则,公平原则、效益原则、量入为出原则、协调平衡原则、厉行节约、讲求效益原则。 3、公共支出效益评价方法：成本效益评价方法、公共劳务收费法、最低费用选择法。 4、公共支出管理方法：部门预算、政府采购、国库集中支付。,四、政府预算管理,1、政府预算的涵义 指经法定程序审
11、核批准具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金重要工具。 2、政府预算的产生和发展 3、政府预算的原则 4、政府预算的组织形式 5、预算外资金 6、政府决算,第四讲 公共部门绩效管理,一、公共部门绩效管理概述 1、绩效管理 突破传统官僚制行政效率困境：传统官僚制的机制僵化问题、传统官僚制的低效率问题、传统官僚制的高成本的问题。 2、绩效、绩效管理 3、绩效管理的意义,二、公共部门绩效评价体系,1、绩效评估的标准 “4E” （economy，efficiency，effectiveness，equity）体系,三、政府绩效评价,1、政府业绩 2、行政效率 3、政府效能
12、4、政府行为的成本控制绩效预算,四、公共部门绩效管理的困境与出路,1、公共部门绩效管理的困境 2、改进公共部门绩效管理的途径,第五讲 公共政策研究,一、政策科学与公共政策 1、政策科学的内涵和研究范围 2、公共政策的含义 西方学者关于公共政策的定义；我国学者关于“公共政策”的定义；公共政策的含义。 3、公共政策的类型,4、公共政策模式 理性决策模式、渐进决策模式、公共选择模式、政治系统模式、团体模式、精英模式、政策过程模式。,二、公共政策过程,1、政策制定 2、政策执行 3、政策评估 4、政策终结 5、政策监督,第六讲 公共管理监督,一、公共权力与制约 1、公共权力及其形成 2、权力的特征 3
13、、权力的运行 4、权力的制约,二、公共管理监督基本理论,1、管理监督的涵义 狭义的公共管理监督是指公共管理组织机关内部的监督，即“主管人员对部属的组织、领导、考核、督测行为”。 广义的公共管理监督是指政党、国家机关、社会团体和公民对公共管理组织及其工作人员的监督。,2、管理监督的原则 合法性原则；公正性原则；经常性原则；系统性原则；广泛性原则。,3、管理监督的方法 视察、调查；报告、汇报；考核、奖惩；审查、审批；申诉、控告。 4、管理监督的意义,三、公共管理监督体系,1、管理的内部监督体系 一般监督、业务监督、专职监督、特种监督。 2、公共管理的外部监督体系 立法监督、司法监督、政党监督、社会
14、监督、媒体舆论监督。,第七讲 西方政府新公共管理改革,一、西方国家新公共管理改革的内容 1、新公共管理的定义 2、新公共管理理论的主要内容 注重政府的政策职能与管理职能的分离；注重将私营部门的管理方式引入公共部门；营造“顾客导向”的行政文化；政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；公务员不必保持中立；政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。,二、西方国家的新公共管理运动,1、英国的新公共管理运动 2、美国的新公共管理运动 3、日本的新公共管理运动,三、政府管理模式创新 公共管理模式指公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场关系的处理方式或政府与市场分工方式。,1、企业化政府模式 2、
15、参与政府模式 3、灵活政府模式 4、放松规制政府模式,第八讲 中国公共管理体制改革与发展,一、中国公共行政体制的发展演变 1、改革开放以来我国政府公共行政体制改革 2、公共行政体制变革的社会原因: 经济社会生活市场程度不断提高、社会群体之间的利益关系结构日益多元化、人民群众的政治生活日益民主化、社会公民的主体意识日益明晰。,二、我国公共行政体制的现状,1、我国公共行政体制改革的成就 解放和发展了中国的生产力，促进社会主义市场经济的建立和完善； 公共行政管理水平和行政效率提高； 密切政府与人民群众的关系； 推进民主政治建设的进程。 2、我国公共行政体制存在的问题,三、西方新公共管理改革对中国公共
16、管理发展的启示,1、新公共管理对我国的影响 新公共管理市场化改革与中国经济体制改革方向一致； 新公共管理提倡的精干政府理念，是我国深化行政改革的需要。,2、新公共管理对我国公共管理的借鉴和启示,借鉴科学的企业管理方法； 将竞争引入政府公共服务； 放松政府行政管制； 有助于建立依法行政体制； 提纲公共服务的意识和理念； 推动公共管理组织创新,四、中国公共行政体制改革,行政体制改革是指政府行政系统为了适应外部环境和内部因素的变化，有意识地对其自身机构、功能、技术、制度等进行调整和创新，以提高行政效能、保持行政系统与环境之间的动态平衡过程。,（一）改革的原则,1.依法行政原则 2.以人为本原则,（二）十八届四中全会提出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。,内容：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。,
