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1、政府与市场：农村项目选择二重性以浙西南 S 村为例-农业经济论文政府与市场：农村项目选择二重性以浙西南 S 村为例胡开（中央民族大学民族学与社会学学院， 北京）作者简介胡开（） ，男，安徽安庆人，研究生，研究方向：应用社会学。摘要 文章通过在浙西南村的实证调查发现：在政府主导运行的模式下，自上而下的项目实施，市场嵌入的优势很难得到发挥，从而出现资源利用、制度制定的不合理等一系列突出问题；而从村的案例来看，自下而上的项目申请来自于市场的导向作用，并揭示在混乱的“项目”体制下依据市场选择项目的优势；实际上，在项目的运作过程中，政府、市场都会起到作用，将二者融合是项目成功的关键。 关键词 政府；市场
2、；项目；生态；区位 一、引言年，中央对农村进行税费改革调整，农村公共品供给越来越依赖于上级政府转移支付，转移的形式有很多，其中通过项目下拨成为向农村投入资金的主要方式。但许多研究发现，项目和专项资金并非像上级部门预想的那样高效率。相反，出现的是因部门层叠导致管理责任不清，利益流失，管理目的不明晰等弊端 。当下学者主要将项目作为一种资源分配形式，宏观分析国家、地方政府和村庄在项目运作过程中形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果，展示“项目进村”过程中形成的国家治理模式和地方“反制”逻辑；在政府和财政研究的传统视野中，政府提供公共服务的方式与转移支付资金的性质有很大的关系 。一般
3、认为，在没有外部监督和民主宪政约束的体制中，赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务最优化的效果 。所以，人们一般认为，专项的转移支付资金，即上级指定了专门用途的转移支付要比一般性的转移支付资金更有效率，这也是农村项目作为转移支付手段的主要原因。特别是在公共项目转化成为开发项目的过程中，所有结构转型的风险和压力都极有可能落在那些最基本的社会单位上，从而使基层民众成为系统风险的最终承担者 。已有的研究为我们理解政府在项目供给过程中扮演的角色起到了富有解释力的理论基础，但笔者认为尚有不足，现有研究主要集中于从宏观层面对国家财政体制和各级政府的行动逻辑的理解，缺乏从微观层面上解读项目运
4、作具体实施过程中的组织机制及实践逻辑，集中于项目运作与政府相依存的关系，缺乏从市场的角度分析。而经调查表明，在农村农业项目的供给过程中，诸多因素影响项目的“供、需” ，其中政府和市场是主导因素，但大部分学者的研究都集中于讨论政府而忽略市场，甚至用二元对立视角讨论，而从市场与政府二元合作的视角，思考政府如何运用市场杠杆去推动项目的研究却并不多。学者们大都注意并集中讨论当前项目供给中的组织运行问题，比如认识到项目的“打包”下放是决策层的需求 ，并非农村内部需要，但是就其问题的主要原因并没有得出统一的结论。基于此，本文要解决的问题是：后税费时代政府如何与市场进行融合，将检测项目效率的主体交给市场，提
5、高项目经费使用效率，实现资源利用率的最大化。研究方法上，本文利用个案分析法，即通过对浙南山区某新农村建设示范村在农村农业项目的供给选择经验的理解，展示农村项目供给中政府与市场的博弈以及政府调整角色，将项目实施效果放置于市场进行检验，然后通过市场反馈的信息来决定后续的资金发放。笔者认为，项目制度的运作陷入资金利用效率低下，既有制度本身监管和审核的问题，又取决于项目制度的设置下经营主体的盈利方式是选择从项目本身的资金获利还是将产品投入市场中获利的问题。而对后者的分析，即构成本文的基础。二、从政府到市场：白茶种植基地的变革本文以浙南山区村为例，微观呈现在政府加大农村转移支付力度，发展农业产业项目背景
6、下，叙述政府如何赋予项目执行者主动性，发挥其与市场互动的能力，在市场中检测项目效用，扭转既往农业项目低效化的趋势；并具体讨论到底该如何实施项目政策，才能使其得到良性运行。笔者在年月考察了丽水市景宁畲族自治区的村，并于年月进行了一次简短的回访，其数据材料与第一次获得的基本保持一致。村现有户人，林业用地面积达亩。在新农村建设中，该村在年被评为省级“兴林富民”示范村和市级“新农村建设示范点” ，年获得“十佳文明生态村”称号。村和浙江大多数村庄一样，普遍存在着以户为单位形式的合作社。初步了解景宁共家，其中村家（年数据） 。这里的合作社指的是综合合作社，也就是会涉及生产、销售、物资供应等。本文中具体介绍
7、的白茶种植项目就是以合作社的形式申请农业项目。村引种白茶是在年，白茶是新品种，其培育过程有着一定渊源，民国年（年） ，由惠明寺村畲族妇女雷陈女炒制的惠明茶，被送到美国旧金山巴拿马万国博览会上，荣获金质奖章和一等证书，从此名扬海内外。村所种植的白茶，与此也有些渊源。相传得奖的惠明茶产于当地的一棵老茶树，而现今所植的白茶是从这棵树上嫁接而来 。因白茶外观奇特，加上来自惠明，以及政府、专家对此宣传，价值颇高；又因产量稀少，外观奇特，加上政府利导，白茶在市场上的价格很高。所以，根据对市场及政府政策的分析，村决定引种第一批优质白茶。在召开村民大会的时候，大部分村民觉得白茶是新品种，市场的好坏现在仅是估计
8、，到底能不能赚钱还是未知数，很多人由于这种想法，都没选择种植白茶，而是采取观望态度。由于村民未能积极参与，故在第一批引种的时候，仅是村里几个领导，以及村集体的投入，来建立基地，其中个人占股份，集体占，成立了合作社。在成立合作社的基础上，村积极配合县政府推行的政策，申请白茶种植项目 。村地处高山，海拔米，早晚云雾缭绕，吸收雨露，拥有得天独厚的优势。在生产管理上，村村主任介绍：种植方式全是根据上面农科院规定来的。上面的项目资金全部用于田间管理，以助于扩大生产效益。田间有专人管理，定期除草除虫，尽量少打农药，这样一来减少了生产成本，二来也符合生态茶园的标准。为保证每亩种植的棵数，肥料数得到严格控制，
9、按照种植要求在间距、埋肥方面进行了严格规定；在保障高档茶的品质下，对采摘要求比较严格，不仅要求茶叶只采一牙一叶，连采摘动作都有规定。年，村的白茶基地进行了第一次采摘，得到茶青斤，制成茶干斤。从市场反馈来看，白茶的效益以及市场潜力巨大，因此村决定扩种并且在管理及销售渠道上做出改变。由于缺乏加工厂及商标，只能将茶干卖到惠明、奇尔等公司，白茶市价元斤，但是收购价元斤。在白茶市场反馈良好的情况下，村决定打造自己的加工厂及品牌。在市场推广的过程中，村主任也对于经营模式的改革做出了回应：第一年，茶产量少，加之作为礼品的用途居多，在销路上不成问题。但是，白茶仅仅作为礼品茶，是不可行也不持久的，寻找新出路势在
10、必行。年，村里做了一个决定，为更好地符合市场要求，白茶基地决定转型，将以前多人与集体联合的管理模式改变为独立法人经营。由一个人管理，其他人可以持股，也可以出售。另外，为减少开支，合作社自己准备嫁接幼苗，另外添置机器，建立生产基地，设计商标，打造自己的品牌，试图走市场化模式。这方面，也已经得到上面的支持，等政府验收完毕，就会发放项目资金。白茶种植基地的建立源于政府项目政策资金的支持，而白茶种植以及销售的变革则完全是根据市场反馈做的调整。村村民对于引种白茶初期的观望，表明项目引进并非盲目性；对于白茶的定位高档、生态，也是综合白茶的性质与市场需求而定，这些看似“多一步思考”的选择带来的是白茶基地的繁
11、荣。那么，村的成功到底体现在什么方面？三、项目的政府供给与市场选择各级政府不仅在资金筹集和争取上起着重要的作用，更在资金的使用和管理中扮演重要角色，可以说政府是项目的“源生地” 。在后税费时期，项目是推动农业生产，促进生产力发展的有效杠杆；政府与市场的博弈中，借市场来检验项目的效度，使政府角色调整到更为灵活和指导性的位置；作为经营主体，在项目体制当中借项目来与政府进行博弈，以产业优势赢得政府支持，争取了主动性，摆脱了以往被命令种植、 “逼民致富”的局面。在村，政府之所以大力推行生态农业产业，是因为生态农业一方面具有外部性，具有公益性，另一方面市场前景乐观，但前期需要较大的投入，所以政府以项目方
12、式，引导农业产业向生态化方向发展。而在项目的“发包”过程中，市场选择也起着一定的作用。市场选择是实现竞争优势和创造价值的首要前提，而在任何一项涉及交换的活动中，都不可回避市场选择 。同样，在农村农业项目申请的过程中，市场对项目的选择、生产、销售都有着影响。但是在项目供给的过程中，随着政府项目金额的逐渐加大和管理制度的缺陷，直接导致市场选择的作用无法实现。当下，基本上所有涉农的项目都是由村民合作社经村委会自下而上申请，申请审批通过后，再由政府打包下发资源。笔者通过村的案例分析认为，尽管源于市场供给，但市场选择影响了村农业项目的诸多方面。首先，在项目生态功能定位上，政府认为这是实现区域生态建设的最
13、大目标以及生产方式转型的重要举措。也就是说，政府想将生态化项目按照特定目标融入到市政建设工程中，想借项目之力，实现地方规划。在经营主体村民合作社来看，实现生态农业种植的推广在于两点：（）可以相对容易跟政府的项目挂钩，更容易得到政府的项目资金；（）随着经济水平的提高，人们对于安全、绿色更为关心，使得市场上的生态产品具有很大的潜在市场。生态农业在村得以发展，表面上是政府主导推动实现，而实际上深层次推动经营主体行动的是市场需求，可以说， “生态”概念刚好处在政府与市场的“契合点”上。其次，区位选择也是市场选择的一个集中体现。在实现项目化的初期，基层为获得更多的项目进村，不惜以“跑步进京”来争取。但争
14、取的项目对口的较少，当项目内容不符合当地生产实际，效益不高时，就会出现很多“逼民致富”的情况，这种情况发生到后期，多半会出现“寻租”现象。村对白茶高精度采摘，其目的就是为了符合生态要求，但深究下去，还是与市场的需求有关。最后，市场选择的思路还体现在生态产品的销售渠道上。白茶从单一的礼品茶和集体经营转变为市场化销售和法人代表经营，都体现了这一点。例如，白茶作为高档茶，具有礼品象征价值，政府在这方面是需求大户，政府扶持无疑是推动白茶产业发展的最佳驱动力；但是随着廉政建设的加强，高端礼品行业大多处于萎缩状态，仅靠政府消费及补助不足以维持合作社的运作，更谈不上发展。要实现企业发展，仅仅靠“政府消费”是
15、不足的，还须将产品引入市场，通过市场竞争来拓宽高档产品的销路，这也是降低成本，提高效率的重要途径。在生态农业的项目工程中，引入市场的主要目的不仅在于提高项目的完成质量，而是以最小的付出获得最大的回报，从而实现自身利益的最大化。在以政府为主导的项目模式里嵌入市场，不但能发挥市场机制资源配置和效率优势，还可以降低政府对项目的监管成本。一般来说，在整个以政府主导项目和后税费时期国家治理转型的大背景下，市场选择作用在项目化的供给中往往是被忽视的，是被经营主体作为政府供给的替代品。其自身优势往往无法体现，而政府对于庞大的项目体系中出现的一些问题往往也无法监管到位，从而导致资金利用率低下等问题。四、从白茶
16、基地变革反思项目体制困境在传统农村项目供给过程中，市场机制没有发挥优势的一个主要原因就是“内循环系统”的局限性突显。内循环系统指的是政府、项目、经营主体之间构成的一个相对稳定封闭的结构（见图） 。经营主体根据政府下发的项目投标、申请，政府通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估等一系列理性程序，才能最终使项目生效，获得全社会的认可和信任，也就是经营主体会和政府之间形成一个任务协议。通过政府打包招标的立项下发，在配套建设的过程中，其中一部分直接下放资金，也有少数部分是下发生产资料。项目作为“反哺”农村的“福利”形式，对申请者的筛选及验收、评估政策条件相对宽松，这就会导致一个问题，申请者为了争取更多的项目资金，便提出“大跑大项目大发展，小跑小项目小
