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1、2015年全国卫生计生监督执法案例评查分析与标准应用,苏州市卫生监督所 蔡平 2015年11月22日,目 录 一、开展案例评查工作的背景意义 二、2015年案例评查基本情况分析 三、2015年案例评查标准应用 四、案例评查标准修订设想,2014年和2015年，国家卫生计生委监督局、国家卫生和计生委监督中心在全国范围内组织开展了卫生计生行政监督执法优秀案例评查。下面，重点介绍一下2015年开展的全国卫生计生监督执法案例评查工作。,一、开展案例评查工作的背景和意义 （一）背景 1.2004年国务院出台的全面推进依法行政实施纲要： “21.健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政
2、许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”,2. 2014年党的十八届四中全会中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定： “（四）坚持严格规范公正文明执法。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度” “（六）全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强
3、行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。”“推行行政执法公示制度”,（二）意义 第一，有利于提高行政处罚案件质量，促进合法行政。 第二，有利于建立健全行政处罚自由裁量权基准制度，促进合理行政。 第三，有利于全面推进执法公开，加强廉政建设。 第四，有利于建立健全科学的行政执法评价标准，发挥奖惩作用。 第五，有利于在一定程度上规制行政执法不作为，防止懒政。,二、 2015年开展案例评查基本情况分析 （一）开展案例评查的对象、原则和条件 2015年评查对象：即卫生计生监督执法案例，是指各级卫生计生监督机构依法履行卫生计生监督执法职责中，承办的卫生计生行政处罚案件。 评查原则：遵循客观
4、、公正、准确，规范与引导并重的原则。,条件：参评全国卫生计生监督执法案例，应当具备以下条件： 1.案例为上一年度（2014年）结案的非简易程序案件，来自监督实际工作，内容真实具体，记述客观公正，不得杜撰和拼凑； 2.案例办理的主体、程序、适用法律、证据、相关行政强制措施的运用和执法文书书写等主要环节，符合要求。案例内容应符合卫生计生法规和监督专业工作要求，与各级监督机构职责相符； 3.案情具有一定的典型性，对监督执法有示范和指导作用，能较好体现监督执法水平； 4.社会普遍关注、影响较大，对卫生计生监督工作有促进作用。,（二）开展案例评查的时间、方法和步骤 评查的时间：全国卫生计生监督执法案例评
5、查工作原则上每年举行一次；2015年从3月下发文件起至9月结束，分为初审与申报、复评与推选、确认与通报三个阶段。,评查的方法和步骤：在各地申报推荐的基础上，通过案例评查，评选出优秀案例，并予以通报。 1.省级卫生计生监督机构负责本行政区域内卫生计生监督执法优秀案例初审和申报工作。经初审合格的监督执法案例，由省级卫生计生监督机构按要求统一报送省级卫生计生行政部门和国家监督中心。各省报送案例数量不超过10个，尽可能涵盖各卫生计生监督执法专业领域，能全面反映卫生计生监督执法开展情况。 2.全国卫生计生监督执法案例复评与推选，分为形式审查、案卷评查、优秀案例推选等阶段。（1）形式审查。卫生和计划生育监
6、督中心对申报材料进行形式审查，符合评查条件的，提交评查专家组进行案卷评查；（ 2）案卷评查。根据卫生计生监督执法案例评查标准（试行），组织专家对申报执法案卷进行评查；（3）优秀案例推选。根据执法案卷评查结果，推选一定比例的优秀案例报综合监督局。,评查的步骤：第一，制定评查办法和标准。2015年2月和3月，卫计委综合监督局和监督中心组织全国部分专家先后在吉林长春和江苏泰州，反复商讨、研究、制定了全国卫生计生监督执法案例评查办法（试行）和卫生计生监督执法案例评查标准（试行），明确了2015年案例评查的办法、内容和标准。第二，发布评查通知。3月中旬，监督中心向各省下发通知，公布评查工作办法、内容、标
7、准、范围和要求。第三，初审和申报。5月，各地以省为单位组织案例评查的申报和初审，最后共向国家监督中心选送302份案例。,第四，遴选案例评查专家。6月中旬，国家监督中心从全国各地卫生行政部门和卫生监督机构遴选公共场所、饮用水学校卫生、传染病消毒产品、职业放射卫生、计划生育和医疗监督六个专业以及稽查的专家共30多人，经过集中培训上岗，实行回避制。第五，独立评查。将全部的行政执法案卷分六个专业统一编号，实行定量随机调卷，分发各专业，由每位专家独立评查，各自对每份案卷打分、扣分内容记录在案。第六，封闭集中会审。各专业组专家集中、封闭会审，由各小组评查专家共同商讨后对每一份案卷再次打分、扣分内容记录在案
8、。,第七，集中遴选。按六个专业组汇总各专业案例评查结果，按得分由高到低排列推荐，由组长汇报各组评查情况，包括可取之处、存在问题和意见建议等。第八，制作、发布评查通报。由监督中心最后进行汇总，报监督局确定优秀案例名单，制作、发布评查通报予以通报表扬，并向各地卫生行政执法单位反馈评查结果。第九，总结评查工作。完善制度、文书等方面的建设工作。,（三）结果分析,本次共对全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团报送的302份案例进行了复评，其中西藏自治区没有上报，福建省报送9件，青海省报送3件，其余省（区、市）均报送10件。共分公共场所、饮用水（学校）卫生、传染病与消毒产品、放射与职业卫生、医疗服
9、务、计生监督六个专业组进行评查，经组织专家认真评查，遴选出优秀案例111件。,评查分数统计显示：最高分为105分（饮用水卫生），最低分0分，共有58件案例为0分（其中4个因为案例具有典型性，获得加分，但是总得分均为1位数，唯一一例学校卫生案例为0分卷）。若将0分计算在内，平均分为60分；若0分不计算在内，平均分为84.71分。各专业平均分为：公共场所85.61分，饮用水卫生91.07分，传染病防治86.5分，消毒产品89.06分，医疗卫生82.61分，采供血90.5分，放射卫生86.18分，职业卫生81.67分，计划生育81.39分。,1.案例评查较好的方面,(1) 案卷质量好。从得分情况来看
10、，今年案例平均得分较高，为84.71分。今年的案卷从证据制作收集、违法行为查处、程序履行、法律适用到案卷文书质量等与去年相比均由较大提升，各省市上报的案件质量水平普遍较好。,(2)办案水平高。一些典型案例在调查取证方面思路严谨，态度认真，周密细致，办案时主动与公安、食药监等部门联动，重视协同办案，重视电子数据证据收集，采用现场移动执法设备执法或者调用治安监控视频和打印相关当事人照片让证人辨认等，办成一些社会关注度高、影响大的案件，对卫生计生监督执法工作有较大的示范和促进作用。,(3)案由新颖。今年的评查案例中有些案由非常新颖，是以往未曾办过的，如人体器官移植、新农合医疗、精神卫生、医托、病媒生
11、物、疫苗经营等多个方面。说明卫生执法能与时俱进，适应社会发展形势，认真履职。,(4)说理清晰。部分省市积极使用说理式文书，向当事人说清违法事实、说清处罚的依据、说清自由裁量权的运用、说清当事人享有的法定权利等，条理清晰、制作精良。既有利于案件的查处和执行，又有利于化解矛盾，产生较好的社会影响。,5.评析到位。,同去年相比，今年的案例评析不但体例格式规范、内容丰富，而且一些案例评析观点正确，能提出独到见解，质量较高，评析比较到位，对监督执法工作有指导意义。,2.2015年案例评查工作存在的问题,(1)执法能力有待提高。302份参评案例中“0”分卷竟有58份，高达19.2%，将近1/5。这些案例反
12、映在执法主体、主要证据调取、违法事实认定以及核心程序履行等最关键、最基本的方面存在严重问题。说明基层卫生执法人员在办案能力、法律意识上存在明显不足，与依法行政的要求有一定的距离，需要进行重点培养和训练，也反映出案例评查工作的重要性。,(2)案卷质量的地区差异较为明显。从案例评查情况来看，上海、浙江、江苏等地的案卷质量明显好于部分省份。医疗三组评查过程中发现有一个省上报的6个案卷，1件因不符合评查条件而不予评分外，竟然有4个案卷得零分，仅1个案卷有得分。这反映了地区之间案卷质量存在较大差异，可以从国家层面采取一些有针对性的措施加以解决。,(3)评查工作方式可以作些改进。 (4)评查标准有待完善。
13、,三、 2015年案例评查标准应用,标准共分六大部分，其中前五个方面为基础项目，分主体（5分）、证据（30分）、程序（30分）、法律适用（25分）、案卷文书质量（10分），满分值为100分；最后一个部分体现案例典型性，为加分项，满分值为20分。 整个标准设计分值：100+20=120分。,（一）基础项目部分（100分）,基础项目部分评分标准都由以下三方面组成 1.“0”分卷情况； 2.具体问题扣分标准； 3.其他问题扣分标准；,1.主体（分值5分）,1.出现下列情况之一者，该案卷为0分卷： 1.1实施行政处罚的主体不具有法定资格的； 1.2实施行政处罚超越法定职权的；,1.2实施行政处罚超越法
14、定职权的；,（横向越权、纵向越权、内部越权） 注意两类实施处罚主体： 设区市级行政部门实施行政处罚 人体器官移植条例第二十六条 违反本条例规定，买卖人体器官或者从事与买卖人体器官有关活动的，由设区的市级以上地方人民政府卫生主管部门依照职责分工没收违法所得，并处交易额8倍以上10倍以下的罚款；医疗机构参与上述活动的，还应当对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并由原登记部门撤销该医疗机构人体器官移植诊疗科目登记，该医疗机构3年内不得再申请人体器官移植诊疗科目登记；医务人员参与上述活动的，由原发证部门吊销其执业证书。,外国医师来华短期行医暂行管理办法第十五条 违反本办法第三条规定的，
15、由所在地设区的市级以上卫生行政部门予以取缔，没收非法所得，并处以10000元以下罚款；对邀请、聘用或提供场所的单位，处以警告，没收非法所得，并处以5000元以下罚款。,省级行政部门处罚,互联网医疗保健信息服务管理办法第二十四条由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门、中医药管理部门； 人类辅助生殖技术管理办法第二十二条 由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门； 人类精子库管理办法第二十四条 省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门； 脐带血造血干细胞库管理办法（试行）第二十九条 、第三十二条规定省级卫生行政部门监督管理和处罚； 大型医用设备配置与使用管理办法第二十六条、第二十七条规定，按照分级
16、管理的原则以及按管理权限，甲类大型医用设备配置和使用由国务院卫生行政部门及同级相关部门监管；乙类大型医用设备由省级卫生行政部门及同级相关部门监管。,1.3行政处罚决定书未加盖有效卫生计生执法行政机关印章的；,1.4被处罚主体认定错误或对依法无需进行行政处罚的当事人给予行政处罚的。,其中被处罚主体认定错误 关于个体诊所主体问题，以执照和许可证哪个为准？ 第五十九条 在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释（2015年2月4日施行）,2.案件调查终结后对外文书被处罚主体表述不准确的，每处扣3分。 主要指行政处罚事先告知书和行政处罚决定书两份对外文书 3.被处罚主体无身份证明材料和法定资质证明材料的，扣5分。 公民个人：身份证，特殊主体资格、执业证书等； 单位：营业执照、法人证书、许可证、组织机构代码证等,4.代理人缺乏授权委托书的，扣5分；授权内容不全面的，扣3分；缺乏代理人身份证明的，扣1分。5.其它不符合主体要求的问题，扣1-5分。,
