财政与税收第2章

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1、1,市场、政府与财政,主讲人：刘咏芳,2,本章提要,1.政府与市场的关系 2.财政职能 3.中国公共财政框架,3,市场经济与市场失灵,市场失灵：政府经济活动的起因 市场失灵的表现 市场势力 市场残缺 市场功能缺失,4,市场失灵：政府经济活动的起因,市场失灵（market failure） 指市场经济存在着的一些自身难以克服的缺陷或不足。,5,市场失灵的原因 市场势力 垄断、自然垄断等 市场残缺 因公共产品、外部性、信息不对称等导致的市场不存在问题 市场功能不足 分配不公平； 经济波动； 优值品或劣值品等。,6,现代财政理论的分析思路 市场有效运行市场失灵政府干预财政介入,7,市场势力,市场势力

2、的形成原因 垄断 市场竞争的结果造成的垄断； 自然垄断(natural monopoly) 某些行业因自然、技术、市场等方面的原因而天然具有垄断的特性。,8,垄断造成的效率损失,9,自然垄断的特点 规模报酬递增（increasing returns to scale） 某些行业具有收益随规模扩大而不断增长的特点，也即具有平均成本递减的特点。 如供水、供电、管道煤气、下水道、有线电话等。 自然垄断行业存在竞争失灵 独家经营胜过多家竞争,10,市场残缺,公共产品（public goods） 指那些在消费上具有非竞争性的产品，即 公共产品无法由私人按效率产量提供 据效率原则，零边际成本要求零价格，但

3、零价格无法提供收入来补偿任何固定成本。 政府具有提供公共产品的极大潜力,11,外部性（externalities） 指经济主体的行为以市场价格以外的方式影响了他人福利的情形。 外部性导致资源的无效配置 如汽车尾气的排放：价格机制无法为清新空气的机会成本提供正确的信号。,12,信息不对称（asymmetric information） 指交易一方拥有另一方得不到的信息。 信息不对称可能影响到市场的形成，使一些为人们所需要的市场难以存在。 如贫困保险,13,市场功能缺失,定义 因市场功能不完整而力不能及的经济现象。 类型 分配不公平 经济波动 优值品和劣值品,14,分配不公平 市场经济本身无法自动

4、实现经济平等政府参与公平分配的必要性 分配不公可能损及社会和政局的稳定(尚未证实) 经济公平是正义体系的一个重要组成部分,15,经济波动 宏观经济稳定 充分就业 物价稳定 国际收支平衡 宏观经济的周期性波动 市场经济缺少协调社会总供求平衡的机制 一般认为，无须动用大量经济资源，政府的稳定政策就能达到良好的效果。,16,优值品和劣值品 优值品（merit goods） 指消费者的评价低于合理评价的产品和服务； 如基础教育、高雅艺术等； 市场供给通常不足，需要由政府出面提供。 劣值品(dismerit goods) 指消费者的评价低于合理评价的产品和服务； 如吸烟、吸毒等； 市场供给往往过量，需要

5、由政府适当加以控制。,17,政府,市场失灵是政府存在的理由。 市场是满足人们生活的一个系统，还有一个系统是政府。市场提供私人产品，政府提供“公共产品”。 政府是公共权力机关，是基于公共事务而言。在经济和社会中个人或企业所不愿干、不能干和干不了，但又是全社会所必不可少的事。如统一文字、度量衡，天气预报，城市规划，兴修水利，国防建设等。 政府干预的主要内容（1）产业政策。（2）价格限制政策。（3）分配政策。（4）法律法规。,18,通常认为，“政府”就是“政权组织”，或者只将各级行政机关视为“政府”。关于什么是政府（国家），有不同的观点,19,政府活动简图,政府活动,提供法律制度,政府生产政府直接经

6、营铁路、电力、学校、广播电视等部门,影响私人生产,补贴与税收，如农业税、农业补贴、关税 政府贷款，如政策性贷款 管制企业，如对广告、价格、污染的管理,购买产品和服务，如采购办公设备、购买武器、投资于基础设施建设等,收入再分配,实物和现金转移，如城镇低保制度、美国的食品券、学校午餐项目 社会保障，如养老保险、失业保险、社会医疗保险 隐性再分配项目，如，地铁补贴,20,财政介入,（1）财政提供更多的公共产品，弥补公共产品短缺。 （2）积极解决外部效应问题。 负效应征税使个别成本达到社会平均成本 正效应财政补贴使该产品收益与社会效益相对等。 （3）加强对市场垄断的干预 对市场垄断干预的手段主要有：法

7、律手段、行政手段、经济手段。而财政干预是经济手段的一种。（4）解决社会分配不公问题高收入征税低收入财政补贴,21,21,政府失灵及其矫正,3.1 政府失灵的原因 3.2 矫正政府失灵,22,22,政府失灵的原因,政府失灵的原因：来自公共选择理论的分析 财政决策形成过程 投票悖论 间接民主的问题 财政决策的实施 政治家受现实的控制能力和领导力量的限制 利益集团的寻租行为,23,23,认识政府失灵的意义 必须破除政府万能的神话，切实设法让财政决策制度更有效率地运转。,24,24,矫正政府失灵,引入竞争机制 在政府内部重新确定竞争机制 在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度。 由私人企业承担公用

8、事业。,25,25,改革公共决策制度 布坎南（Buchanan，1975）提出要改造民主政体 进行立宪改革 完善表达民主的方式，发明新的政治技术 约束政府开支,26,本章提要,1.政府与市场的关系 2.财政职能 3.中国公共财政框架,27,财政职能,财政职能的类型 配置职能 分配职能 稳定职能,28,2.1 财政职能的类型,财政职能的类型 配置职能 分配职能 稳定职能,29,配置职能,理解配置职能 在市场经济中，资源配置主要由市场机制或私人部门达成，公共部门起补充作用； 财政学强调私人部门和公共部门在资源配置上的互补性。 公共部门的配置职能 矫正竞争的不完善； 矫正市场的不完善。,30,矫正竞

9、争的不完善 对垄断厂商的直接干预：拆分、限产、限价等 矫正自然垄断 建立公共企业 按边际成本定价，用一般税弥补相应的收入亏空； 管制 创造可竞争市场(contestable market),31,矫正市场的不完善 矫正信息不对称下的策略行为 在某些场合，市场提供解决信息不对称的有效机制 签订或有契约（contingency contracts） 建立或有市场 信息不对称下的策略行为导致并非每种商品都存在完备的或有市场 逆向选择（adverse selection） 道德风险（moral hazard） 解决办法：政府强制措施 如社会保险计划、强制购买火灾保险等； 存在不足之处。,32,矫正市场

10、的不完善(续) 信息作为公共产品的政府提供。 一种重要的传递信息机制：资格认证 由政府提供资格认证可能优于私人 成本可能更低：与规模经济有关； 可以杜绝或减少私人的一些不当行为。,33,分配职能,可供选择的政策手段 税收 税式支出（tax expenditure） 负所得税（negative income tax） 财政支出 社会救助支出 社会保险支出 通过公共项目支出间接影响收入分配格局 政府管制 最低工资、房租管制等,34,稳定职能,宏观经济政策 财政政策 指政府为实现宏观经济政策目标而对政府支出、税收和公债水平等做出的决策。 货币政策 指政府根据既定的政策目标，通过中央银行对货币的供给进

11、行管理，从而影响经济运行的决策。,35,财政政策的主要工具 改变政府购买的数量； 改变政府转移支付的数量； 调整税率。,36,我国财政职能理论的变化,1992年以后,我国明确提出了社会主义市场经济体制的改革方向,财政职能也随之发生了变化.由于有效配置资源是市场经济的基础性作用,所以,财政的配置职能也就从原“分配职能中独立出来。,1978到1992年，我国的经济体制改革正由计划经济向市场经济转变，财政的调节任务很重，故将财政的分配职能分化为两部分，即财政的分配职能和财政的调节职能。,（1）财政的分配职能是指利用各种财政范畴对社会产品和国民收入进行有计划的分割。它是财政最主要和最基本的职能。 （2

12、）财政的监督职能是指财政在有计划分配社会产品过程中，对国民经济各方面的活动进行监督的功能。 财政的分配职能和监督职能是与计划经济联系在一起的。,37,38,本章提要,1.政府与市场的关系 2.财政职能 3.中国公共财政框架,39,一、我国公共财政的逐步建立过程,（1）党的十五届五中全会建议明确，将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。 （2）2002年中共十六大的政治报告，正式提出在本世纪前20年建成完善的社会主义市场经济体制和更加开放和更具活力的经济体制的目标；党的十六届三中全会决定进一步提出了健全公共财政体制的改革目标，分步实施分税制的改革，推进财政管理体制的改革，进一步

13、健全和完善公共财税体制；中共十六届五中全会发出的建议中明确，“必须以更大决心，加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性的进展”。,40,一、我国公共财政的逐步建立过程,（3）中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中也已明确，按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介所组织分开的原则，合理界定政府职能范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能；财政部、国家税务总局所确定的“十一五”时期的财税工作指导思想，明确宣布，要以多种财税政策工具为手段，充分调动各级财政的积极性，要进一步健全和完善公共财政体制，发挥好公共财政的职能作用。,41,我国目前的财政制度

14、就外表和形式而言，已经与规范化的公共财政制度相差无几了，相应的结论就是整个公共财政框架已经在我国建成了。具体表现在 财政收入结构，来自于国有制经济单位和城市大集体的缴款份额 科教文卫事业方面的支出增长了，这些年它已占到了财政支出的20；社会福利方面的支出、城市低保收入的支出、还有养老金的支出、抚恤性的支出等等已经占到财政支出的18；还有国防支出在增长，行政事业单位支出在增长周边城市基础设施的建设支出在增长，环境保护方面的支出在增长。一句话，政府用于公共事业领域的支出在增长。,42,从财政税收政策取向看，传统计划下突出一个“区别对待”，强调的是“阶级性”,私营企业的税负要重于集体企业，集体企业的

15、税负要重于国有企业，政府财政的钱大量的是用于国有制经济单位的拨款，政府财政事实上已经被赋予了一种培育发展国有制经济、消灭以至铲除私有制经济这样一种特殊的历史使命;市场体制下，突出一个“国民待遇”，强调的是“公共性” 改革初期以行政性分权为基本特征的改革模式在一定程度上导致了政府收支权力的分散和混乱，政府权力部门化、部门权力个人化的倾向严重。当前推行的税费改革、部门预算改革、收支两条线、国库集中支付、政府采购制度以及“金财、金税工程建设等也是为实现政府收支权力的公共化而采取改革措施。,43,我国公共财政框架变迁的发展线索,从“大一统”向分权制发展 从公共财政范围扩大-财政范围缩减-再扩大的发展路径 二元财政体系-地方财政差异-公共服务均等化,44,公共财政框架的构建目标,以市场失效为标准 以公共需要为标准 规范化、法制化管理 民主化、科学化 合理分权 稳定、发展,45,中国公共财政建设指标体系基本框架,46,本章小结,市场失灵是公共财政构建的起点 公共财政不断扩大过程中，存在政府失灵 我国财政体系构建需要注意的问题,