方案评估与政策建议

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1、第7章 方案评估与政策建议,一、方案评估的内容二、方案评估的方法三、政策方案的比较与优化四、政策建议的交流,一、方案评估的内容,概述 方案评估是避免决策失误的“预防”和“把关”环节，因而在政策分析中占据着极为重要的地位。在某种意义上说，政策分析就是对备选方案进行评估。 与政策评估或“事后评估”（ex-post evaluation）不同，方案评估是“事前评估”（ex-ante evaluation），实质是预测各备选方案的影响以及满足评估标准的程度。评估内容： （1）国内学者的见解 陈庆云：方案评估包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估4个方面。 （2）国内学者的看法 帕顿和沙维奇：方案

2、评估包括2个方面：一是预测备选方案的影响；二是使用前面确定的多元标准对备选方案的可行性逐一进行核查。,一、方案评估的内容,1.预测和评估备选方案的影响 备选方案的未来影响：正面的和负面的影响；预期的与非预期的影响；经济的和社会的影响；物质的和精神的影响。 预测备选方案的影响时，要对各种影响进行全面评估，不能够只评估某种影响而忽视其它影响。 2.评估备选方案的可行性 某一备选方案能否付诸实施，能否公平、有效地解决既定的政策问题，达到预定的政策目标。 林水波、张世贤：评估备选方案的可行性需考虑4个层次的内容：适当（appropriation）、可能（possible）、可行（feasible）、实

3、验 帕顿、沙维奇：备选方案的可行性评估主要包括经济的、政治的、行政的和技术的可行性评估。 方案评估过程也是一个反馈过程。在此过程中，分析人员发现了各备选方案的优缺点，对一些优点和缺点都很明显的方案可以重新设计，尽量保持原方案的优点而排除其缺点，以得到更好的方案。,二、方案评估的方法,经济可行性评估方法政治可行性评估方法行政可行性评估方法,经济可行性评估方法,成本收益分析法（cost-Benefit Analysis，简称CBA） 净现值法（Net Present Value，简称NPV） 内部收益率（Internal Revenue Rate，简称IRR） 偿付期 现值指数法（Present

4、Value Index，简称PVI） 敏感性分析（Sensitivity Analysis）成本效果分析法（costeffectiveness analysis）,成本收益（本利）分析法,20世纪30年代，成本收益分析法开始被用于大坝建设和水资源管理分析。“二战”后，这一方法得到了广泛运用，比如发电、洪水控制和灌溉、交通道路和港口建设、教育和社会保障等重大项目建设以及公共产品和服务的提供。 政策分析领域中的成本收益分析法源自经济学。 主要依据：任何资源都具有稀缺性和机会成本，绝大多数公共政策都需要经济资源的投入，因而需要考虑其收益问题。成本收益分析法被广泛运用于政策分析的各个环节，尤其是前瞻性

5、的方案影响评估以及回溯性的政策效果评估两大环节上。,成本收益（本利）分析法基础,银行为什么要给我们的存款付利息？所有人都具有“正时间偏好率”的特征，人们认为当下的快乐要比将来的快乐有价值。人们“短视”吗？“真实利率”和“名义利率”“折现”（贴现）与现值,净现值法,净现值法（Net Present Value，简称NPV），也称“收益减成本法”，是成本收益分析法中最为简单、实用的方法，主要通过计算收益总额的现值与成本总额的现值之差来评估备选方案。NPV的经济含义：方案在其寿命期内预计创造的全部净效益。NPV0：备选方案的获利水平较高； NPV0：备选方案的获利水平恰好合格； NPV0：备选方案很

6、可能不具备经济可行性。,净现值法,某地政府针对一个政策问题，决定采取政策行动，待评估的方案有2个，在政策方案实施后5年内的成本收益流情况（假定5年之后的收益和成本不在考虑之列）如图：两个方案的NPV大小取决于r，因而r的选取成为评估的关键因素。,净现值法,r的选择和确定涉及宏观经济学、经济增长理论、金融货币方面的知识，确实并非易事。 由于政府资金的来源无非是税收和筹措的资金，而对任何一项资金使用方式都存在机会成本。无论是哪一种来源的资金，这种机会成本本质上都是由纳税人支出，只有不负责任的政府才会肆意使用财政资金或筹措的资金。r的变化将直接影响方案的经济效果。 根据计算，两个方案的NPV随r的变

7、化情况如图,净现值法,哪个方案的NPV高不是固定的，需要通过选取r来确定。 r为013%之间时，方案B的NPV更高； r为13%15%时，方案A的NPV更高； r高于20%时，两个方案的NPV均为负值，不具有经济上的可行性。贴现率的数值和变化对于方案选择具有至关重要的影响。 对贴现率的选择，西方经济学家有3种主张：（1）社会贴现率等于私人投资的资本边际生产率。但由于私人投资风险较大，因此选择这种贴现率过高；（2）社会贴现率等于社会时间偏好率，即为诱导消费者抑制现时消费而需付给的补偿。但是，社会时间偏好率难以准确衡量，在实践中无法操作；（3）社会贴现率等于政府借款利息率，即政府向金融机构借款须支

8、付的利率。但这种利率一般较低。 政策分析实践中一般采用公债利率作为贴现率，因为政府公债利息率直接关系到政府筹资所发生的直接成本，但需把握好贴现率的高低分寸。,内部收益率,内部收益率（Internal Revenue Rate，简称IRR） ：NPV0时的贴现率。IRR的经济含义：方案在其寿命期内未回收资金的预计收益率。为什么要IRR？贴现率的选择和预测非常困难，需要为贴现率不可预计的波动留下余地。,尽管在大部分贴现率区间内，方案A的NPV相对于方案B的NPV更低，但它的NPV在r达到20%时才下降为0，方案B的NPV在r大约为16%时就将为0。 方案A的IRR约为20%，方案B的IRR约为16

9、%。如果是一个方案，且IRR大于适宜的贴现率，那么通过该方案。因此，当贴现率小于20%，采纳A方案。如果是两个以上的竞争性方案，则选取具有最高IRR的方案，因为IRR越高，方案对抗贴现率变化的能力就越强。方案A相对于B具有更强的对抗贴现率变化的能力。,举例,NPV和IRR是方案评估中最受欢迎的2种指标，而用这2种指标在评估竞争性方案时常常出现不一致的情形，因而值得我们进一步讨论。 在对单个方案的评估中，NPV和IRR的评价结论一般是一致的；但在多个互斥方案的评估中，NPV和IRR往往会出现结论相互矛盾的情况。比如，有A和B两个方案，r为10%，方案实施后若干年内的成本收益流情况如下表。,利用净

10、现值计算，NPVA471.87，NPVB456.72；方案A优于B； 利用内部收益率计算，IRRA14%，IRRB17%，方案B优于A。 在净现值与内部收益率评价结论矛盾的情况下，分析人员应以哪个指标作为判断依据？净现值与内部收益率孰优孰劣？ NPV和IRR都是反映方案盈利能力的指标，但前者是一个绝对指标；后者是一个相对指标。计算NPV和IRR时采用的贴现率r分别是投入资金的机会成本和内部收益率，资金的机会成本又称最低可接受收益率或基准收益率，它是决定方案取舍的基准和尺度，因为只有达到或高于这一收益率，投资的机会成本才能得到补偿。 内部收益率指标在满足净效益最大化目标、经济合理性以及普遍适用性

11、方面都存在严重缺陷，因而并不是一个可靠的衡量指标，只能用作为参考。,偿付期,如果实施方案所需的资金为筹集所得，除了考虑NPV和IRR之外，还要参考偿付期，因为它与还款付息直接相关。 经济含义：计算一个政策方案赚回投资成本所需要的时间。 如果使用偿付期作为标准来评估多个方案，在其它条件相同的情况下优先选择最短偿付期的方案。 现有两个方案X和Y，它们的成本、收益流如下表。尽管从长远看，方案Y的收益可能要高，但其投资需在第4年才能够全部回收，而方案X的投资在第3年就可能全部回收。因此，选择方案X。,现值指数法,现值指数法（Present Value Index，简称PVI）又称净现值率法（BC法）在

12、只考虑一项备选方案时，PVI指标与NPV指标实际上是相同的，只是表达方式不同。 PVI1，备选方案在经济上是可行的；PVI越高，备选方案产生的效率就越高； PVI 1，备选方案在经济上是不可行的。 与PVI的优势：（1）在成本与收益的量纲不同的时候，PVI可以对不同的方案进行比较，而此时用NPV指标无异于“关公战秦琼”；（2）在给定成本时，PVI可衡量两种或多种方案在收益上的优劣，或者在必须达到的某个政策目标时，PVI能够较为容易地找出成本最低的那个方案。 PVI 的缺陷：（1）用同样的数据进行计算可能会得出不同的值。（2）PVI 与NPV有时会发生冲突，按照NPV计算，只有收益大于成本时在经

13、济上才是可行的，应当选择NPV最大的方案；按照PVI计算，应当选择PVI 最高的方案，但PVI最高的方案未必就是NPV最大的方案。,敏感性分析,敏感性分析（Sensitivity Analysis）又称“灵敏度分析”。 在一个多变量组成的系统中，假定其它变量不变，只对一个变量取不同数值，用于发现什么变量对政策结果的作用最为关键。 为什么要SA？预见政策执行中的主要困难，为重点防范执行中的意外情况提供建议。,如果A、B两个方案每年的成本和收益固定，那么敏感变量就是贴现率。 这一敏感变量在3个临界点上显示作用： （1）当贴现率超过13%时，B的净现值开始低于A的净现值； （2）当贴现率超过16%时

14、，B的净现值降到0以下； （3）当贴现率超过20%时，两个方案的净现值均不超过0。 分析人员应特别重视这些临界点。当然，分析人员也可假定贴现率为常量，检查其它变量的敏感程度。,小结,成本收益分析的优势：为备选方案评估提供了一种理性的方法，它促使分析人员考虑各种选择的实际成本和收益，明确可预见到的成本和收益，这样，讨论中原来没有的成本和收益部分就会显露出来，或者可能发现某个选择成本非常高而可将它排除出去。 成本收益分析的缺陷：不涉及“谁受益、谁支付成本”问题，因而无法处理分配问题；要求将所有成本与收益货币化，而诸如以及文化、教育等方面的成本和收益很难货币化，即使得以量化也难以令人信服。,成本效果

15、分析法,成本效果分析法（costeffectiveness analysis）在20世纪60年代开始使用，其出现的原因是，成本收益分析分析法存在两个方面的难点：（1）将成本和收益局限于经济方面，并要求用货币来衡量，但许多政策成本和效果是非经济方面的，难以用货币来测量；（2）未来的成本和收益具有很大的不确定性而难以估计。 成本效果分析法关注的主要问题，为达到同一个目标，哪一个备选方案的成本最低。 为了减少污染，从而减少死亡人数，现有4个备选方案：开发一种全新能源，每花费9万元少死1人；改善发动机装置，每花费6万元少死1人；大力执行现行防污法规，每花1.8万元少死1人；改善医疗条件，每花费4.5万

16、元少死1人。在这4个方案中，成本最低的是第3个。 成本效果分析法的特点：要求所有政策方案无差别地实现同一个政策目标，只考虑实现目标的代价，而不考虑方案的经济效益，因而无法断定某个政策方案的价值。,成本效果分析法,假定有两种灭鼠方案，总预算为10000元。 A方案：灭鼠队员去每个公寓的成本为100元，成功率为90%； B方案：去老鼠经常出没的地方投放药物，每个公寓的成本为40元，成功率为50%。 没有一个方案能够单独完成所有公寓的灭鼠目标，即使最廉价的方案还需要20000元。于是，问题就变成了10000元预算约束能够完成多少任务？ 方案A能够完成10000元100元90%90个公寓的灭鼠， 方案

17、B能够完成1000040元50%125个公寓的灭鼠任务。因此，方案B更可取。 如果加入第3个方案，成本效果分析就会变得复杂起来。方案C是区域布控灭鼠方法，只能施用于靠近船坞旁边的50个公寓；实施成本为3000元，成功率为80%。因此，方案C的效果是0.8503000每元钱0.0133个公寓。如果整个预算用于方案C，那么10000（300050）80%133个公寓将会免于老鼠侵害。 由于方案C的有效性较大，应该尽量使用方案C，此时花费3000元，还有7000元剩余。针对剩余的7000元预算，采用方案B，再有70004050%87个公寓免受老鼠侵害。由此可见，在10000元预算约束下，最大化免除老鼠侵害的公寓数量为13387220个公寓。,