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1、,PPP项目实施：以老港四期项目为例 2014年4月,目录,上海城投公司简介 老港四期项目介绍 关键问题与建议 创新推动PPP项目,上海城投公司简介,概况,上海城投公司成立于1992年，是一家专业从事城市基础设施投资、建设、运营管理的国有大型投资产业集团，聚焦路桥、水务、环境、置业四大业务板块，拥有2家上市公司和十几家核心企业 截至2013年末，上海城投公司注册资金204亿元，总资产3600亿元，净资产1600亿元，资产负债率60%，信用评级为AAA,上海城投路桥集团,建设城市快速道路网络，构成联结中心城区、联结城乡、联结周边省市的便捷交通环境。建成“申”字型高架路网、中环线、外滩通道、虹桥交
2、通枢纽“一纵二横”高架、“四桥八隧”黄浦江越江设施，快速路、高速公路400余公里，负责上海近50%的高速公路运营，主要包括G15上海段、S32、S2、S26、G40上海段、G1501北段 上世纪90时代起，参与了延安路隧道、杨浦大桥、沪杭高速、长江隧桥、崇启通道、沪芦高速、郊环线等PPP项目,上海城投水务集团,承担着上海市中心城区和部分郊区原水与自来水供应、防汛排水和污水处理的职责，拥有1548万立方米/日原水设施制取能力、875万立方米/日自来水供应能力、518万立方米/日污水处理能力，服务全市1500万人。建设运营了世界最大的江心河口水库-青草沙原水工程（日供原水751万立方米），亚洲最大
3、的污水处理厂-白龙港污水厂（日处理能力280万立方米），郊区集约化供水有序推进，受益面积1300平方公里，受益人口超过100万人，成为新农村建设的重要民生工程 2002年，我国首个采取中外合资的自来水PPP项目浦东威立雅自来水公司成立,上海城投环境集团,负责城市生活垃圾等固体废弃物的清运、中转运输和处置业务，推进垃圾的减量化、资源化、无害化。目前运营和在建项目固废处理能力达到3.09万吨天，总装机容量约350兆瓦。亚洲最大的垃圾焚烧和填埋气体发电项目（3000吨/日，年供电2亿度）并网启用，建成生活垃圾集装化系统（6000吨/日），建成全国最大最先进的医疗废物处理线和医废收运系统（日处理100
4、吨），积极拓展国内环保市场，在成都、宁波、淮安、深圳等地投资建设了一批生活垃圾焚烧发电、卫生填埋项目,环境PPP项目,上海城投置地集团,负责保障性住房、成片土地开发、旧区改造、历史风貌保护、超高层建筑等项目建设。已成功实施新江湾城整体开发、思南路优秀历史建筑保护项目，建成超过500万平方米的保障性住房。投资建设632米的上海中心大厦，致力于打造科技、绿色、智能的地标性建筑,老港四期项目介绍,项目实施背景,老港生活垃圾处置场是目前全市唯一的生活垃圾集中处置场所，处理全市约90%的生活垃圾。1-3期填埋场处理技术极其简单，处置负荷已达原设计能力的120%。为解决未来十年全市生活垃圾的出路，需要进行
5、四期工程扩建 市容环卫局和上海城投作为招商主体，旨在通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者，将老港四期建设成高标准、生态型的卫生填埋场，并推进垃圾处理项目投融资体制的改革。这是我国首个垃圾处理特许经营项目。项目设计生产能力为日处理城市生活垃圾4900吨。项目投资总额5.1亿元，资本金占投资总额的1/3为1.7亿元,前期准备,2002年12月开始招商前期准备，委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务；聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问 前期的准备工作包括与潜在投资者进行初步接触，向政府有关
6、部门进行政策咨询，与世界银行就APL贷款项目进行咨询，召开招商方案政策咨询会等。在此基础上，工作小组确定了招商的边界条件（包括合同结构/特许权协议、垃圾处理费结算主体和方式、项目公司组织形式、项目招商范围），制定了切实可行的招商方案，并获得了政府部门对本项目的有关批文,招标评审,2003年4月，招商代理发布招商文件。共有来自德国、英国、法国、香港和新西兰等国家的7家国际投资竞争人购买了招商文件。之后，组织了数家投资竞争人进行现场踏勘，并进行了投资建议书澄清和补充通知工作。8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书 经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资
7、人和签约性谈判，最终ONIX与中信泰富组成的联合体胜出,项目协议,2003年12月23日，城投环境和项目公司外方股东签署了合资合同和章程。ONIX与中信泰富组成的联合体与上海城投环境组成合资公司，城投环境股权占40%，ONYX、中信泰富各占30% 市容环卫局和项目公司草签了特许权协议及相关附件，约定项目公司负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护，特许期20年，特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府 市容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用,项目架构,15,审批、土地等,投资,世行贷款转贷,招商组织
8、,在立项阶段，取得了市政府授予环卫局代表政府授予特许权的批文和建委同意国际招商的批文。但是基础设施的特许经营牵涉到政府的各个部门，例如立项是发改委审批，行业主管是环卫局，项目建设是建委，日常监管是环卫局和环保局。由于没有一个专门的牵头部门，因此缺乏协调机制。在招商文件初稿出来后，曾向建委和财政局等局委咨询，没有获得反馈 由于各部门协调不充分，招商存在较大的不确定性。例如税收问题，招商时未能拿到税务机关确认税收优惠的批文，从而使增值税、所得税上的优惠能否实现称为未知数,用竞价方式确定合理价格,由于没有相关的历史数据，无法精确评估、测算老港四期项目的PSC。同时，该行业竞争性不足，也难以获得市场数
9、据，所以只是将老港垃圾处理费同焚烧（以江桥成本为标准）、生化成本相对比，评估后初步确定垃圾处理费，然后通过投标方的竞价确认最后的价格 虽然，政府没有通过PSC定价，但考虑到行业的特殊性以及对投标人竞价的充分利用，最后确定的价格比较合理,竞争性的招标程序,招标中竞争压力一直保持到最后。惠记和ONIX两个联合体正式投标。当招商只有两个竞争对手时，竞争往往最为激烈。根据投资建议书评审结果及招商须知相关规定，招商主体决定ONYX和惠记两家投资者联合体共同通过专家评审进入了竞争性谈判阶段，通过此次成功谈判，大幅降低了垃圾处理价格 之后在确定候选投资人和签约性谈判中，确定ONYX联合体为第一候选投资人，并
10、获得了更为有利的垃圾处理价格,评审程序,评审委员会从经验和业绩记录、技术能力和管理能力、财务能力、法律要求等四方面对所有投资竞争人的资格进行综合评估。整个评审过程符合国际招商程序，但是为保留灵活性，没有给出每个投资竞争人的具体分值，只由专家出具推荐意见。没有采用打分的方式主要是考虑到业内专家较少，比较敏感，评分容易泄漏引起争议；同时案例又具有行业特殊性，本身科学估分就比较困难。专家组经过综合评定，ONIX因技术更先进、报价更优惠而胜出,风险分配,政府监管,监管方式：实行政府、中介和项目公司的三级监管 环卫局下属的废弃物管理处受环卫局委托按照上海老港生活垃圾处置有限公司监管手册派人以随机抽查的方
11、式进行现场监管。监管的内容涉及垃圾量、压实密度、填埋的面积、时间等 计量方面由独立的第三方大地公司进行监管 项目公司也实施填埋场运营监控，对压实密度、沉降等参数进行监控，确保填埋场运营性能良好。同时，协调委员会应时常确定垃圾填埋场的运营符合中国法律和法规对其安全和技术协调实施的要求，同时应符合运营参数和上海市市容环卫局的要求，此外亦应符合谨慎工程和运营惯例,设计：项目公司应遵循特许权协议中“技术规范与要求”及提交的技术方案的有关要求。环卫局审查和批准初步设计，审查和校核施工图设计 建设：遵循国家卫生填埋场的标准，关键功能指标采用国际先进标准。项目公司制定质量保证及控制计划，环卫局对其执行情况进
12、行检查。环卫局负责颁发验收合格证书、初步完工证书、完工证书和复查合格证书,运营：垃圾填埋场对用于垃圾交付计量和抽样检验设施的例行检测，每半年进行一次。对上述设施的例外检测可应环卫局和项目公司任何一方的要求，聘请一位独立的专家，征得上海技术监督局的同意并有其代表到场。在最后恢复性大修后，上海市市容环卫局按照技术规范与要求及技术方案规定的参数性能保证值对垃圾填埋场进行移交验收,财务：项目公司向环卫局提交其经审计的年度财务报表；现金收入和支出的季度报表；有关项目公司财务状况的其他资料 环境：项目公司应遵循特许权协议、政府部门已颁布的法律、法规和法令和以后在中国生效的规定中环境保护方面的要求，保持场地
13、（包括土壤、地下水或地表水及空气）和周边环境没有源自垃圾填埋场的建设、运营和维护的环境污染。环卫局负责监管，有权提取运营和维护保函。项目公司研制了环境监测计划。配备多种仪器，定期对水、汽、噪音等环境因子实施全方位监测并采集各种数据,支付机制,正式商业运营期间，以月实际日平均填埋量的不同（从3500-7700T）对应从76-60元不同的价格体系。月日均填埋量越高，单位价格越低 设置价格调整方式 垃圾处理价格按照综合物价指数调整 因税收优惠政策发生变化时，规定相应的垃圾处理费调整方法 因连续超过额定日填埋量运营，需要对设施和设备增容或改进，追加投资，并调整垃圾处理价格，项目公司有权同环卫局协商 如
14、果有违约情况，会相应从履约保函中作出扣除，支付机制并不直接和绩效挂钩，激励、约束作用不强,关键问题与建议,PPP主管部门应明确,公用事业领域公私合作涉及到众多政府部门，需要有一个牵头的部门，统筹协调，理顺政府各部门的关系，明确项目招商时的各种政策优惠，减少税收、法律等方面的不确定性因素 明确各监管主体及其职责。环卫局应该从垃圾量调配、作业质量上进行监控；而环保局从对外污染源的控制角度进行监控 政府预算调整困难，项目主管部门和财政局沟通不畅，对项目变化应对缓慢，不利于项目开展,政府应强化契约意识,政府和投资人是通过市场手段形成的合同关系，但在处理具体事务时，政府仍习惯采取行政命令的方式 对协议之
15、外的新增成本费用，政府通常要求投资人先尽义务，再谈补偿 对经营期中发生的价格调整事项，往往不按照协议约定执行，推迟调价或者减少调价幅度,建立PSC十分必要,建立公共部门绩效比较基准（public sector comparators，PSC）来判断项目是否应采用PPP模式 PSC假定该项目由公共部门融资建设并提供服务 项目可行性报告关注的是项目能不能建设，PSC关注的是项目能不能采用PPP模式建设，因此，传统的项目可研报告不能代替PSC 物有所值（value for money，VFM）是项目PSC与投标价格的差额，如VFM大于零，则可以采用PPP模式 政府应当聘请相关专家加快建立历史数据库、
16、财务模型和PSC体系,通过PSC测算VFM,我国PPP项目前期决策体系的改进和完善，李佳嵘、王守清，2011,合理地分配风险,把风险分配给最能够承受此风险的部门，从而得到最低的、最合理的风险定价 政府为了避免违约风险，常常利用强势地位，在协议中约定由投资人负责动拆迁、外围的市政配套环评等工作。由于通常以项建书为基础招标，后期建设过程中，常常发生建设内容变更和投资增加的情况，典型原因有：因附近居民反对变更选址、因环评要求提高环保标准、市政配套投资增加等 对经济发展和城镇化进展过于乐观，项目建设规模过大，项目建成后垃圾量不足，项目运行不经济；PPP各方为此承受损失,支付应与绩效挂钩,政府应事先为项目设定明确的产出规范（Output specification），并按产出（output）/绩效付费，不是按投入（input）/设施付费 支付机制应具有激励与约束的作用 应当设定各项服务的详细标准，定义差的服务和相应扣款细则。支付上可采用棘轮机制，如在某一期引起扣分的事宜未得到更正，则下一期扣分幅度会累进增加，到一定程度，政府可以因为持续的较差服务而终止合同 建立经营收益和再融资增益的分享机制，如可以设定投资人的收益率超过目标IRR，超过部分政府可以参与分成；还可以对再融资溢价进行分成,
